ناهماهنگی نهادها و ارگان ها هنگام حوادث طبيعی؛ بحران فرماندهی در روزهای بيـم وخطر، حميده احمديان راد، روزنامه ايران

• بروز فاجعه در سرزمين بلاخيزی مثل ايران هر لحظه ممکن است و تا زمانی که حريم نهادهای مختلف از نظر قانونی مشخص نشده و فرماندهی قاطعی، رهبری را به عهده نگرفته، ناهماهنگی هر روز بيش از پيش، کنترل ابعاد فاجعه را مشکل تر می کند

در هنگام بروز حوادث و زلزله های قبلی هم مشکل ناهماهنگی وجود داشت، ولی در زلزله بم به دلايلی، ناهماهنگی ها بيشتر به چشم آمد. تکانهای ناشی از زلزله شمال که تهران را نيز لرزاند، به اين ايده دامن زد که ناهماهنگی سازمانها و ارگانها در صورت وقوع زلزله در شهری ده ميليونی ابعاد فاجعه را غير قابل کنترل می کند. با اين شرايط آيا ايجاد سازمانی جداگانه برای ايجاد هماهنگی لازم می آيد، يا ايجاد هماهنگی بيشتر در قالب ساختار و سلسله مراتب کنونی با کم و زياد کردن قوانين و اختيارات ممکن است؟ يا نه! اصلاً بهتر است مديريت اصلی هماهنگ کننده از بالاترين نهادهای مملکتی شروع شود؟
هر يک از سازمانها، نهادها و ارگانهايی که در مناطق آسيب ديده حاضر می شوند، به تنهايی اعتقاد دارند وظايف شان را به بهترين وجه ممکن انجام می دهند. اما مشکل از جايی شروع می شود که اين انبوه کمک کنندگان به شکل موازی عمل می کنند؛ در وظايفشان تداخل به وجود می آيد؛ جلوی دست و پای يکديگر را می گيرند و هيچ کدام حرف ديگری را نمی شنود.
بحران ناهماهنگی ميان انبوه کمک کنندگان
در سال ۷۹ رئيس پژوهشگاه زلزله شناسی گفته بود: «هر گروهی برای خودش کار می کند و بين آنها هيچ انسجامی که کارآيی را دربر داشته باشد، وجود ندارد و هيچ متولی نيست که اين کارها را به صورت اجرايی درآورد.»
در حوادث طبيعی گذشته هم ناهماهنگی وجود داشت، اما به گفته کارشناسان بعد مسافت منطقه بم از پايتخت، عمق فاجعه و فوت مسؤولان بمی در حادثه، عواقب ناهماهنگی را بيشتر نشان داد. ضمن اينکه تحت تأثير آزادی بيان نسبی در آن زمان اخبار زيادی در رسانه ها انعکاس يافت ، بر هيچ مشکلی سرپوش گذاشته نشد و در نتيجه تحليل وقايع ممکن شد.
موضوع «گم شدن» چادرهای اهدايی هنگام بروز حوادث طبيعی، ديگر کاملاً به موضوعی طبيعی تبديل شده. به نقل از يک روزنامه صبح، در زمان زلزله بم يکی از نهادها مسؤوليت چادرها و توزيع آنها را متوجه سازمانی ديگردانست و از رقم صحيح آنها اظهار بی اطلاعی کرد. در اتفاقی ديگر خبر فساد ۵۰ تن ماده غذايی به علت معطلی زياد برای تخليه و نيز غير قابل استفاده شدن لباسها منتشر شد.

تمام اين اتفاقات در يک جمله قابل جمع بندی است: «وظايف سازمانها توجيه نشده و از يک مرکز فرماندهی واحد حساب نمی برند.» اين درحالی است که در هنگام بروز حادثه انبوهی از سازمانها و ارگانهای مختلف دولتی و غيردولتی و حتی اشخاص متفرقه برای کمک وارد منطقه می شوند.
مهندس عليرضا سعيدی رئيس جمعيت غيردولتی کاهش خطرات زلزله در ايران ـ متشکل از جمعی از مهندسان آشنا با ابعاد زلزله ـ گروههايی را که در بدو حادثه وارد منطقه می شوند، به نيروهای خارجی، دولتی و داوطلب مردمی تقسيم می کند. وی می گويد: «برخی گروههای داوطلب مردمی تشکل يافته هستند و رهبری معنوی دارند. چنانکه در زلزله بم حتی يک گروه عرفانی از سيستان و بلوچستان به اندازه خارجی ها کار می کرد. اما گروههای کمتر از سه يا چهار نفر رهبر ندارند و در نتيجه جذب گروههای بزرگتر می شوند. نيروهای مردمی، افراد بومی يا خانوادگی را هم دربرمی گيرد که اگر اعضای خانواده هايشان زير آوار مانده باشند، عده ای را جمع می کنند و مطابق نيازشان آنها را رهبری می کنند. نيروهای دولتی ممکن است بومی منطقه باشند که در زلزله بم نيز عده ای از عناصرشان را از دست دادند. در چنين شرايطی آنها به صورت انفرادی عمل می کنند. چون نه می توانند گروهشان را جمع کنند و نه می توانند وارد گروهی شوند و اولويتشان نجات خانواده هايشان است. نيروهای دولتی از شهرهای ديگر طبق دستور مدير مستقيم شان عمل می کنند. آنها در طول روز در منطقه پراکنده می شوند و از هم جدا می افتند. در نتيجه نه از سوی فرمانده ارشد بلکه از جانب رهبر جزء رهبری می شوند و متعاقب دستور کلی و جمعی دريافت می کنند. نيروهای خارجی از کسی فرمان نمی گيرند ولی با مديران ارشد ايرانی مثل هلال احمر هماهنگ می شوند تا بدانند مثلاً در کجا فعاليت کنند. نيروهای دولتی و غيردولتی بايد يکديگر را پيدا کنند و با هم عمليات انجام دهند و نقطه اتصالی داشته باشند که همان رهبر است.»
اما وقتی اين نقطه اتصال به خوبی عمل نمی کند وضع به شکلی درمی آيد که از آن به عنوان ناهماهنگی نام برده می شود. به تعداد سازمانها، ارگانها و سازمانهای غيردولتی می توان فلش رسم کرد که در جهت های مختلف کار می کنند. مهندس سعيدی می گويد: «مرکز فرماندهی واحد می تواند اين فلش ها را در يک جهت قراردهد.»
نبايد پنداشت سيستم هماهنگ برای پيشگيری يا مقابله با زلزله در کشورهای موفق در امر مهار بلايای طبيعی خيلی آسان به وجود آمده است. مهندس مهدی وجودی دبير اين جمعيت غيردولتی می گويد: «صدنفر از نخبگان و اساتيد دانشگاههای آمريکا از سال ۹۳ تا ۹۹ کارکردند و نتيجه بيرون آمدن بيش از ۹۰ سی دی در مورد سناريوهای مختلف مربوط به زلزله، موسوم به هازاس ۹۹ (HAZUS) بود.»
با اين وجود بهره گيری از تجارب ديگران تا زمان تهيه چنين سناريوهايی برای ايران ميسر است.
مهندس سعيدی که در زمينه مديريت بحران کار و تدريس کرده به بخشی از کارهايی که در اين هنگام می توان برای ايجاد هماهنگی انجام داد، اشاره می کند: «برای برقراری ارتباط، لايه مديريتی نياز است. اين لايه مديريتی از طرفی مانند بلندگو يا پيک کنار هم جمع می شوند و يا باهم ارتباط برقرار می کنند. به اين ترتيب مديران جزء می توانند براساس تخصص تيم هايشان با هماهنگی با تيمهای ديگر عمل کنند. می توان افرادی را با لباسهای مشخص مثلاً قرمز بين همه گروهها پخش کرد. اين افراد از هرگروهی اعم از همه نهادها، ارگانها و سازمانهای مختلف هستند که ابتدا خودشان با هم هماهنگ هستند و در ضمن خودشان با رهبران بالاتر در تماسند و تيمهايشان را وامی دارند در يک جهت عمل کنند. آنها شبها هم تمام نيروهای عمل کننده را در ميادين جمع می کنند تا هماهنگی بيشتری انجام گيرد. به طور کلی مراحل امداد و نجات و ... به برنامه مشخص و مغز متفکری نياز دارد تا براساس اولويت ها عمل شود. در حالی که مشاهده می کنيم نه تعريف خاصی از امداد و نجات وجود دارد و نه مديريت ها هميشه باهم ارتباط دارند و نتيجه اغتشاش است.»

يک راه حل: به تيم رهبری کنونی اختيار و اعتبار بدهيم
در خلأ ناشی از همين مرکز فرماندهی است که ناگهان با بروز فاجعه احساس می شود سررشته امور از دست خارج شده. ابتدا تصميم بر اين است که همه هماهنگ عمل می کنند و مثلاً در مورد امداد کنار هلال احمر باشند و مدتی بعد همه ارگانها مجرد عمل می کنند. شايد ميزانی از هماهنگی در هنگام فاجعه طبيعی باشد ولی تا اين حد يک بحران است. همه اعتقاد دارند بايد برنامه ای تعريف شود و رئيس و مرئوس مشخص باشند ولی در عمل اين اتفاق رخ نمی دهد. ظاهراً اين سررشته بايد در دست ستاد حوادث غيرمترقبه وزارت کشور باشد. اين ستادها در استانداری ها و فرمانداری ها وجود دارند تا در مواقع ضروری به عنوان بالاترين نهاد در استان و منطقه عمل کنند. ولی در عمل اين اتفاق رخ نمی دهد.
دکتر کاظم کردوانی استاد دانشگاه می گويد: «فرمانداری و استانداری در رأس کار و نماينده دولت هستند. براين اساس بايد کارها تقسيم شود و هر سازمانی گوشه ای از کار را بگيرد. اما در عمل هر فرقه و سازمانی وارد منطقه می شود و همه می گويند کار داريم و هيچ کدام هم با ديگری هماهنگ نيست. در حالی که برای خاکبرداری و امداد و. .. همه بايد تحت فرمان فرمانداری و استانداری باشند. رويه کنونی تنها به زياد شدن هزينه ها می انجامد. پول زيادی صرف پرداخت حق مأموريت افرادی از نهادهای مختلف می شود که هتل ها را اشغال می کنند. تا جايی که افراد واجب جای اسکان پيدا نمی کنند. مثل اينکه در هنگام عمل جراحی يک نفر همه اقوام دورش جمع شوند و نگذارند پزشک کار خودش را بکند.»
محمدتقی چاپلقی کارشناس ستاد حوادث غيرمترقبه استان تهران می گويد: «تصور کنيد! تنها تدارک صبحانه برای ۱۲۰هزار نفر در عرض شش ـ هفت ماه شوخی نيست.»
وی می افزايد: «ما به قانون، اعتبارات مشخص و مديريت های مشخص و قاطع و تفکر قوی و استفاده از تجربه ديگر کشورها نياز داريم. لازم است هزينه و اختيارات در دست يک مرکز باشد و وظايف ساير دستگاه ها مشخص شود. در حالی که آنچه موجود است اصلاً قانون است. دستورالعمل هيأت وزيران است و جان اجرايی ندارد. محدوده ای که تعريف شده در حد موقعيت کشوری نيست که در معرض ۳۵ نوع خطر طبيعی است. اگر قرار باشد فرماندهی در وزارت کشور باشد بايد با تشکيلات و مرکز تصميم گيری تثبيت شده و بهای مالی و مديريتی و اختيارات کافی همراه باشد. به اين ترتيب در هنگام بحران استاندار و فرماندار قوی با اختيارات و اعتبارات کافی به عنوان تصميم گير تلقی می شوند.
وقتی خط هماهنگ کننده را نمی خوانند
به اين ترتيب اگر قرار است سلسله مراتب در هنگام بحران به شکل کنونی باقی بماند، شرايط و اختيارات فراتری از وضع کنونی برای وزارت کشور نياز است وگرنه در شرايطی که به قول محمدطاهر کنعانی رئيس دبيرخانه کميته ملی حقوق بشردوستانه جمهوری اسلامی ايران، حاکميت دوگانه برقرار است، تداوم چنين وضعی همچنان به ناهماهنگی ها دامن می زند. وی می گويد: «بر اساس قانون اساسی خيلی از ارگان ها از دولت دستور نمی گيرند. در نتيجه فرماندهی بالاتری از وزارت کشور لازم است. مگر اينکه مجلس و قانون، نهاد هماهنگ کننده ای را تعيين کنند که در صورت تخطی از دستورات آن مجازات شديدی برای متخلف در نظر گرفته شود که ما عملاً چنين قانونی نداريم. تنها چيزی که داريم آيين نامه ای مربوط به امداد و نجات است. در همه کشورها فرماندهی بحران بالاترين سطح ممکن در يک کشور است که می تواند بر اساس سيستم حکومتی رهبر، رئيس جمهوری، نخست وزير و ... باشد و در سطح استان بالاترين مقام استانداری است. تحت اين فرماندهی عناصر اجرايی و مردمی منسجم و به هم پيوسته و تابع رهبری عمل می کنند.»
مهندس سعيدی نيز راه حل کم و بيش مشابهی را توصيه می کند. از نظر وی تشکيل سازمانی مجزا مجدداً به موقعيت کنونی می انجامد: «تصور کنيد وزارت امداد و نجات ايجاد کنيم. گروه های مختلف ابتدا ظاهراً از در اطاعت در می آيند. ولی به تدريج برنامه ای تدارک می بينند و جدا می شوند و مدير وزارتخانه هم چاره را در اين می بيند که به جدايی آنها رضايت دهد. به عبارتی آنها تنها ظاهراً در قالب وزارتخانه باهمند و نتيجه مجدداً اغتشاش است. در نتيجه بالاترين نهاد کشور بايد فرماندهی را به عهده بگيرد. رهبران ارشد قدرت دارند ولی کار اجرايی انجام نمی دهند. آنها مشاور علمی دارند و دستور اول مبنی بر هزينه کردن برای بحران را با قدرت خود ابلاغ می کنند. در اين زيرمجموعه هر يک از قوا نيز مشاور می گيرند و خط دهی و قدرت سرانجام به بخش اجرايی منتقل می شود. گروه های غيردولتی نيز می توانند فشار را از لايه پايين آغاز کنند.»
خوشبختانه چنين روندی آغاز شده. مهندس بابکی عضو کانون مهندسان معمار دانشگاه تهران می گويد: «ما با نامه نگاری با وزارت مسکن نسبت به خطرات ضعف جوشکاری و ساخت و ساز روی گسل ها نظير ساخت برجی ۲۵ طبقه در پايين نياوران، خيابان بوکان تذکر داده ايم. همچنين با نامه نگاری با شهرداری خواسته ايم در مورد حريم مناطق درجه دو از نظر خطر زلزله آزمايش های لازم انجام شود.»
چنين مواردی را هم شايد بتوان در سطح کلان تر به مجموعه هماهنگی های مربوط به زلزله افزود. بروز فاجعه در سرزمين بلاخيزی مثل ايران هر لحظه ممکن است و تا زمانی که حريم نهادهای مختلف از نظر قانونی مشخص نشده و فرماندهی قاطعی رهبری را به عهده نگرفته، ناهماهنگی هر روز بيش از پيش کنترل ابعاد فجايع را مشکل تر می کند.