فشار بر حکومت و فشار بر کشور

کاهش درآمد حکومت ممکن است بخشی از قدرت آن را محدود کند، اما کاهش سرمایه‌گذاری، فرسودگی صنایع، دشواری انتقال پول، کمبود تجهیزات و افزایش هزینه تجارت، هم‌زمان می‌تواند مردم و ظرفیت تولید کشور را نیز آسیب بزند. همان‌گونه که در کتاب "چه باید کرد؟" توضیح داده‌ام، هزینه تحریم به حکومت محدود نمی‌ماند و حتی ممکن است اقتصاد رسمی را تضعیف و شبکه‌های غیرشفاف و رانتی نزدیک به قدرت را تقویت کند. بنابراین از ضعیف‌شدن اقتصاد نمی‌توان بی‌واسطه نتیجه گرفت که حکومت نیز به همان نسبت ضعیف شده است. ممکن است توان اقتصادی جامعه به‌شدت کاهش یابد، در حالی که دستگاه امنیتی و سیاسی همچنان منابع لازم برای بقای خود را حفظ می‌کند.

از این رو، نخستین معیار ارزیابی هر فشار خارجی آن است که هزینه آن بر دوش چه کسی می‌افتد. نیت اعلام‌شده دولت تحریم‌کننده کافی نیست. باید دید آیا منابع دستگاه سرکوب کاهش یافته، هزینه به مردم منتقل شده، طبقه متوسط ضعیف‌تر شده، تجارت غیرشفاف گسترش یافته و شکاف در ائتلاف قدرت افزایش یافته است یا احساس تهدید مشترک، اجزای آن را منسجم‌تر کرده است.

دو چرخه متفاوت تحریم

تحریم می‌تواند دو چرخه متفاوت ایجاد کند. در چرخه نخست، کاهش منابع حکومت تأمین شبکه‌های حمایتی را دشوار می‌کند، رقابت میان گروه‌های درون قدرت را افزایش می‌دهد، محاسبات نخبگان را تغییر می‌دهد و به کاهش انسجام می‌انجامد. در این مسیر، فشار خارجی به چرخه گسستی کمک می‌کند که در بخش‌های پیشین شرح دادیم.

اما مسیر دیگری نیز ممکن است. کاهش درآمد خانوار، کوچک‌شدن طبقه متوسط، وابستگی بیشتر بخشی از جامعه به دولت، گسترش اقتصاد غیرشفاف و افزایش نقش نهادهای امنیتی در اقتصاد می‌تواند چرخه بقای حکومت را تقویت کند. حکومت نیز می‌کوشد با نسبت‌دادن مشکلات به دشمن خارجی، مسئولیت خود را پنهان کند و فشار را به ابزاری برای بسیج سیاسی بدل سازد.

پژوهش‌های تطبیقی درباره تحریم‌ها نیز نتیجه‌ای یکدست نشان نمی‌دهند. حکومت‌های هدف می‌توانند هزینه تحریم را به گروه‌های مخالف منتقل کنند، آن را توضیح اصلی مشکلات اقتصادی جلوه دهند و از احساس تهدید خارجی برای ایجاد "همبستگی حول پرچم" بهره ببرند. بنابراین تحریم ذاتاً نه برانداز است و نه نجات‌دهنده حکومت؛ اثر آن به توزیع هزینه، نوع تحریم و واکنش نیروهای داخلی بستگی دارد.

تجربه ایران و شکاف در اپوزیسیون

پژوهشی در نشریه Foreign Policy Analysis که نزدیک به دو میلیون توییت از حساب‌های بانفوذ ایرانی را بررسی کرده، نشان می‌دهد واکنش گروه‌های سیاسی به تحریم‌های آمریکا یکسان نیست. تحریم‌های فراگیر می‌توانند در بخشی از جامعه واکنش همبستگی حول پرچم ایجاد کنند و شکاف میان بخش‌های اپوزیسیون را نیز افزایش دهند؛ زیرا نیروهای سیاسی درباره مشروعیت، عدالت و پیامدهای تحریم برداشت مشترکی ندارند. اثر تحریم هدفمند نیز به فرد یا نهادی بستگی دارد که هدف قرار گرفته است.

این یافته با بحث بخش پنجم پیوند مستقیم دارد. اگر یکی از منابع بقای حکومت، جدا نگه‌داشتن مخالفان از یکدیگر باشد، سیاست خارجی‌ای که اختلافات اپوزیسیون را تشدید کند، ممکن است هم‌زمان با فشار اقتصادی بر حکومت، چرخه سیاسی گسست را تضعیف کند. یک اقدام می‌تواند از یک جهت حکومت را ضعیف و از جهتی دیگر امکان شکل‌گیری نیروی جایگزین را کمتر کند. تحلیل تک‌متغیره قادر به توضیح این دو اثر هم‌زمان نیست.

تحریم هدفمند و تحریم فراگیر

تحریم هدفمند می‌تواند دارایی، سفر، پول‌شویی، فساد، تجهیزات سرکوب یا نهادهای مسئول خشونت را هدف قرار دهد. در مقابل، تحریم فراگیر ممکن است تولید، درمان، اشتغال و طبقه متوسط را تضعیف و شبکه‌های رانتی حکومت را تقویت کند. آثار هر تحریم باید هم بر مردم و ظرفیت کشور و هم بر توان حکومت سنجیده شود.

این معیار از هدف اعلام‌شده تحریم‌کننده مهم‌تر است. ممکن است دولتی بگوید هدفش حکومت است، اما نتیجه عملی سیاست آن بر زندگی مردم سنگینی کند. فشار اقتصادی نیز الزاماً به تسلیم سیاسی منجر نمی‌شود. حکومت‌های اقتدارگرا می‌توانند بودجه خدمات عمومی را کاهش دهند و بودجه امنیتی را حفظ کنند؛ از قاچاق و تجارت غیرشفاف بهره ببرند؛ و منابع محدود را پیش از همه به گروه‌هایی اختصاص دهند که برای بقای حکومت ضروری‌اند. در نتیجه، زندگی مردم ممکن است بسیار زودتر از توان سرکوب حکومت آسیب ببیند. این همان تمایزی است که در بخش دوم میان بحران اقتصادی و بحران ظرفیت حکومت‌کردن مطرح شد: اولی می‌تواند عمیق شود، بی‌آنکه دومی هنوز به نقطه گسست رسیده باشد.

فشار خارجی و تغییر انتظارات

عامل خارجی فقط منابع مالی را تغییر نمی‌دهد؛ بر اطلاعات و انتظارات بازیگران نیز اثر می‌گذارد. برخی پژوهش‌ها نشان داده‌اند که حتی تهدید تحریم ممکن است به گروه‌های مخالف علامت دهد که محیط بین‌المللی در حال تغییر است و فرصت سیاسی تازه‌ای پدید آمده است. مطالعه‌ای در International Studies Quarterly نشان داده است که تهدید تحریم می‌تواند فعالیت اعتراضی را افزایش دهد، اما اعمال واقعی تحریم پیامدهای پیچیده‌تری دارد و فشار بر غیرنظامیان، انتقال هزینه و همبستگی حول پرچم ممکن است اثر اولیه را خنثی کند.

در بخش سوم گفتیم افراد بر پایه تصور خود از رفتار دیگران درباره آینده تصمیم می‌گیرند. همین منطق در سطح بین‌المللی نیز عمل می‌کند. اگر جامعه یا نخبگان تصور کنند حکومت پشتیبانی یا منابع خود را از دست می‌دهد، محاسبات آنان ممکن است تغییر کند. با این حال، علامت خارجی تنها هنگامی مؤثر است که به فرایند داخلی متصل شود؛ هیچ فشاری جای سازمان‌یابی، ائتلاف، شکاف در دستگاه قدرت و آلترناتیو معتبر را نمی‌گیرد.

حمایت خارجی از قواعد یا از برنده

عبارت کلی "حمایت از مردم ایران" برای تحلیل کافی نیست. حمایت خارجی می‌تواند از دفاع از حقوق بشر، دسترسی آزاد به اطلاعات، مستندسازی نقض حقوق بشر، کمک انسانی، پشتیبانی از جامعه مدنی و کمک فنی در دوران انتقال تا حمایت مالی و سیاسی از یک گروه برای رسیدن به قدرت گسترده باشد. این موارد از نظر سیاسی و از حیث پیامد یکسان نیستند. اریکا چنووت و ماریا استفان نیز در پژوهش خود درباره حمایت خارجی از جنبش‌های بدون خشونت بر همین تفاوت تأکید کرده‌اند: برخی اشکال کمک سودمند، برخی زیان‌بار و پیامد برخی دیگر نامشخص است. کمک‌هایی سازگارترند که مشارکت گسترده، ظرفیت جامعه مدنی، انضباط بدون خشونت و فضای سازمان‌یابی را تقویت کنند.

این تمایز با بحث بخش ششم درباره ائتلاف ملی ارتباط مستقیم دارد. حمایت از انتخابات آزاد، حقوق برابر شهروندان، رسانه آزاد و انتقال مسالمت‌آمیز قدرت، حمایت از قواعد بازی است. به‌رسمیت‌شناختن یک شخص یا گروه به‌عنوان حکومت آینده ایران، حمایت از برنده‌ای است که مردم هنوز انتخاب نکرده‌اند. برای گذار دموکراتیک، حمایت از قواعد قابل دفاع است؛ تعیین نتیجه از بیرون نیست. حمایت جهانی باید پشتیبان اراده مردم باشد، نه جایگزین آن. به همین دلیل، درخواست اپوزیسیون از دولت‌های خارجی نیز باید مشخص، محدود و شفاف باشد. دعوت مبهم به "هر اقدامی" می‌تواند راه مداخله و جنگ را باز کند.

استقلال سیاسی و ارتباط با جهان

رد وابستگی نباید به انزواطلبی بینجامد. ایران بخشی از نظام بین‌الملل است و دولت‌های خارجی در دوران بحران درباره انرژی، مهاجرت، امنیت منطقه، مرزها، تسلیحات و روابط دیپلماتیک تصمیم خواهند گرفت. اگر نیروهای تحول‌خواه هیچ ارتباطی با جهان نداشته باشند، دیگران تصمیم‌های مربوط به ایران را بدون حضور آنان خواهند گرفت.

استقلال سیاسی یعنی گفت‌وگو با همه و وابستگی به هیچ‌کدام. دولتی که با اتکای اصلی به یک قدرت خارجی به قدرت برسد، در برابر مردم و منافع ملی با تعارض روبه‌رو خواهد شد. راه مقابله با این خطر، انزوای کامل نیست؛ وجود نهادی ملی، شفاف و برخوردار از حمایت مردم است که بتواند با دولت‌های مختلف گفت‌وگو کند، بی‌آنکه ابزار هیچ‌یک شود.

اثر عامل خارجی بر محاسبات درون حکومت

در بخش سوم سه پرسش اصلی افراد درون ساختار قدرت را برشمردیم: آیا حکومت می‌ماند؟ ماندن چه سود و خطری برای من دارد؟ و اگر حکومت نماند چه بر سر من می‌آید؟ عامل خارجی می‌تواند پاسخ هر سه پرسش را تغییر دهد. از دست‌دادن حمایت سیاسی یا اقتصادی یک متحد مهم ممکن است تصور نخبگان از احتمال بقای حکومت را کاهش دهد. تحریم دارایی افراد مسئول سرکوب می‌تواند هزینه شخصی ادامه همکاری را افزایش دهد. اگر هم‌زمان مسیر معتبر انتقال قدرت و تضمین حقوق افراد غیرمجرم وجود داشته باشد، هزینه جداشدن نیز کاهش می‌یابد. در این حالت، فشار خارجی به سازوکاری داخلی متصل شده است.

حالت عکس نیز ممکن است. اگر اعضای دستگاه قدرت احساس کنند شکست حکومت به نابودی کشور، اشغال یا انتقام جمعی می‌انجامد، هزینه جداشدن در ذهن آنان افزایش می‌یابد و فشار خارجی آنان را به حکومت نزدیک‌تر می‌کند. بنابراین اثر فشار را باید با تغییری سنجید که در محاسبات بازیگران داخلی ایجاد می‌کند، نه با شدت ظاهری آن.

جنگ و تفاوت سرنگونی با گذار

جنگ شدیدترین آزمون این تمایز است. حمله خارجی ممکن است زیرساخت نظامی یا بخشی از ظرفیت حکومت را نابود کند و از این حیث آن را ضعیف سازد. اما پرسش راهبردی این نیست که حکومت چه اندازه آسیب دیده است؛ باید پرسید آیا جنگ احتمال رسیدن به ایران مطلوب را افزایش داده است. جنگ می‌تواند زیرساخت کشور را ویران، اقتصاد را فلج و موج مهاجرت ایجاد کند؛ نیروهای مسلح را پراکنده سازد، ملی‌گرایی دفاعی را برانگیزد، جامعه مدنی را زیر فشار ببرد و با تضعیف شدید مرکز، خطر خلأ امنیتی و درگیری داخلی را افزایش دهد. حکومت اقتدارگرا نیز از دشمن خارجی برای توجیه تمرکز قدرت و محدودیت‌های داخلی استفاده می‌کند.

حتی اگر جنگ حکومت را از نظر نظامی تضعیف کند، از این واقعیت نمی‌توان نتیجه گرفت که گذار دموکراتیک تقویت شده است. این همان تفاوت میان سرنگونی و گذار است. سرنگونی بر پایان قدرت موجود دلالت دارد، اما گذار شامل چگونگی انتقال قدرت، حفظ کشور، ادامه خدمات عمومی و تشکیل نهادهای جدید است. اگر حکومت مرکزی بر اثر بحران خارجی فروبپاشد، هنوز باید روشن باشد چه کسی امنیت کشور را حفظ می‌کند، زنجیره فرماندهی نیروهای مسلح چه می‌شود، خدمات عمومی چگونه ادامه می‌یابد و چه نهادی مشروعیت لازم برای سپردن حاکمیت به مردم را دارد. فشار خارجی ممکن است در سقوط حکومت نقش داشته باشد، اما به‌خودی‌خود مسئله گذار را حل نمی‌کند و چه‌بسا آن را دشوارتر سازد.

معیار ارزیابی سیاست خارجی

در بحث‌های سیاسی، موفقیت سیاست خارجی اغلب با میزان فشاری سنجیده می‌شود که بر جمهوری اسلامی وارد کرده است. این معیار کافی نیست. فشاری شدید ممکن است بیشترین هزینه را بر مردم تحمیل کند، منابع اقتصادی حکومت را کاهش دهد اما هسته امنیتی آن را منسجم‌تر سازد، اعتراض را افزایش دهد ولی اپوزیسیون را پراکنده‌تر کند، یا حکومت را ساقط کند و هم‌زمان ظرفیت اداره کشور را نیز از میان ببرد.

معیار مناسب، اثر خالص هر اقدام بر امکان گذار کم‌هزینه، حفظ ظرفیت کشور و حق مردم ایران برای تعیین نظام آینده است. عامل خارجی را نیز نباید حلقه‌ای مستقل در مدل گذار دانست. این عامل می‌تواند بر اقتصاد جامعه، منابع حکومت، انتظارات نخبگان، انسجام دستگاه امنیتی، امکان سازمان‌یابی، اعتبار اپوزیسیون، ترس از آینده و شرایط انتقال اثر بگذارد. به بیان دقیق‌تر، عامل خارجی موتور گذار نیست؛ متغیری تعدیل‌کننده است که می‌تواند هر مرحله از فرایند را تقویت یا تضعیف کند. مرکز ثقل گذار همچنان درون ایران است، هرچند محیط خارجی می‌تواند شرایط آن را به‌طور جدی تغییر دهد.

حمایت سازگار با گذار دموکراتیک

حمایت بین‌المللی هر اندازه بیشتر متوجه حقوق مردم، قواعد رقابت و ظرفیت جامعه باشد و کمتر در پی تعیین حکومت آینده برآید، با گذار دموکراتیک سازگارتر است. حمایت سیاسی از حق انتخاب مردم، فشار حقوقی بر عاملان سرکوب، کمک به دسترسی آزاد به اطلاعات، مستندسازی نقض حقوق بشر، کمک‌های انسانی، کمک فنی برای ثبات اقتصادی و در صورت دعوت یک مرجع مشروع، نظارت بر انتخابات، نمونه‌هایی از این رویکردند. اصل حاکم بر همه آنها روشن است: تصمیم نهایی متعلق به مردم ایران است، نه واشنگتن، مسکو، پکن یا دولت‌های منطقه.

نتیجه

هر تحریمی حکومت را ضعیف نمی‌کند؛ هر فشار خارجی به سود اپوزیسیون نیست؛ هر حمایت خارجی نیز الزاماً وابستگی نمی‌آورد؛ و هر ضربه نظامی به حکومت به معنای نزدیک‌شدن به دموکراسی نیست. باید اثر خالص هر اقدام را سنجید. اگر عامل خارجی منابع سرکوب را محدود کند، هزینه جنایت را بالا ببرد، فضای جامعه مدنی را حفظ کند، عدم قطعیت بین‌المللی دوران انتقال را کاهش دهد و در همان حال حق انتخاب مردم و ظرفیت اداره کشور را پاس بدارد، می‌تواند به گذار کمک کند. اما اگر جامعه را فقیرتر، اقتصاد غیرشفاف را گسترده‌تر، اپوزیسیون را پراکنده‌تر و هسته قدرت را حول تهدید خارجی منسجم‌تر کند، حتی زیر فشار شدید بر حکومت نیز فرایند گذار دشوارتر خواهد شد.

پس پرسش درست این نیست که فشار خارجی خوب است یا بد. باید پرسید: این اقدام مشخص، در این شرایط مشخص، کدام حلقه از چرخه گسست یا چرخه بقای حکومت را تقویت می‌کند؟ این پرسش عامل خارجی را در جای واقعی خود می‌نشاند.

اکنون مهم‌ترین پرسش مجموعه باقی می‌ماند. فرض کنیم بحران اجتماعی به دستگاه قدرت نفوذ کرده، گسست شکل گرفته، ائتلافی بر قواعد انتقال توافق کرده و محیط بین‌المللی نیز مانع اصلی نیست. از آن لحظه به بعد چگونه می‌توان ظرفیت حکومت‌کردن را از نظم سابق گرفت، بی‌آنکه ظرفیت اداره ایران نیز همراه آن فروبریزد؟ بخش هشتم و پایانی به این موضوع می‌پردازد: از تغییر حکومت تا ایران مطلوب؛ چگونه قدرت منتقل شود، بدون آنکه کشور فروبپاشد.