امروز نما | علی صفایی
مقدمه
در روابط بین‌الملل، تهدید زمانی اهمیت واقعی پیدا می‌کند که احتمال تبدیل آن به اقدام عملی وجود داشته باشد. دولت‌ها می‌توانند تهدیدهای شدید مطرح کنند، اما میان «بیان تهدید» و «توانایی اجرای تهدید» فاصله‌ای اساسی وجود دارد. این فاصله زمانی آشکار می‌شود که طرف مقابل تهدید را جدی بگیرد و واکنش نشان دهد. تهدید محسن رضایی، دبیر شورای عالی امنیت ملی رژیم تهران، درباره مقابله با محدودیت جدید و گسترده پروازهای خارجی شرکت های هواپیمایی ایرانی نمونه‌ای از همین وضعیت است. پیام اولیه روشن بود: اگر کشورهای منطقه دسترسی هواپیماهای ایرانی به فرودگاه‌های خود را محدود کنند، رژیم ایران نیز متقابلا دسترسی هواپیماهای آنها را محدود خواهد کرد. اما تنها ۳ روز بعد، «دبیرخانه» همان «شورای» که رضایی مسئولیت آن را بر عهده دارد، اعلام کرد که مقابله به مثل نظامی در دستور کار نیست. بنابراین مسئله اصلی یادداشت حاضر این نیست که آیا رضایی «اشتباه کرد» یا خیر. مسئله مهم‌تر این است که چرا یک تهدید نسبتا شدید در فاصله کوتاهی به عقب‌نشینی انجامید؟ پاسخ را باید در اقتصاد سیاسی قدرت جست‌وجو کرد؛ یعنی در رابطه میان منابع واقعی قدرت، وابستگی متقابل، هزینه‌های اقدام و توانایی تبدیل تهدید به تعهد معتبر.
تهدید متقابل و مسئله اعتبار
در نظریه بازدارندگی، صرف برخورداری از توانایی نظامی یا اقتصادی برای ایجاد بازدارندگی کافی نیست. طرف مقابل باید باور کند که بازیگر تهدیدکننده در صورت تحقق شرایط مشخص، واقعا اقدام خواهد کرد. توماس شلینگ(۱) نشان می‌دهد که قدرت در روابط بین‌الملل صرفا توانایی وارد کردن خسارت نیست؛ بلکه توانایی ایجاد باور درباره احتمال وارد کردن خسارت نیز هست. بنابراین، تهدید هنگامی مؤثر است که طرف مقابل آن را معتبر بداند. این مسئله در مورد تهدید پروازها اهمیت ویژه‌ای دارد. رژیم ایران می‌توانست از نظر سیاسی اعلام کند که محدودیت پروازهای ایرانی را با محدودیت پروازهای کشورهای منطقه پاسخ خواهد داد. اما اعتبار چنین تهدیدی به این بستگی داشت که کشورهای منطقه باور کنند رژیم تهران حاضر است هزینه اجرای آن را نیز بپردازد. در این جا یک تناقض پدیدار می‌شود: هرچه اجرای تهدید برای رژیم ایران پرهزینه‌تر باشد، انگیزه اش برای اجرای واقعی آن کاهش می‌یابد؛ و هرچه این انگیزه کمتر باشد، اعتبار تهدید نیز کاهش پیدا می‌کند. بنابراین مسئله اصلی، صرفا توانایی نیست، بلکه رابطه میان توانایی، اراده و هزینه است.
وابستگی متقابل زیرساختی
یکی از مهم‌ترین ابعاد این ماجرا، وابستگی رژیم ایران به زیرساخت حمل‌ونقل منطقه‌ای است. اقتصاد حمل‌ونقل هوایی در خاورمیانه شبکه‌ای و متقابل است. کشورهای منطقه تنها رقیب یکدیگر نیستند؛ بلکه بخشی از یک شبکه مشترک حمل‌ونقل، ترانزیت، گردشگری، تجارت و اتصال بین‌المللی هستند. در شرایط عادی، رژیم ایران می‌توانست تهدید خود را به‌عنوان یک ابزار فشار متقابل معرفی کند. اما در شرایط تحریم، محدودیت بانکی، محدودیت پروازهای بین‌المللی و دشواری دسترسی شرکت‌های هواپیمایی ایرانی به بازار جهانی، اهمیت این شبکه برای رژیم تهران افزایش یافته است. در نتیجه، قطع دسترسی کشورهای منطقه به فرودگاه‌های خود می‌تواند برای آنها هزینه ایجاد کند، اما قطع متقابل این دسترسی می‌تواند برای رژیم ایران نیز هزینه بسیار بیشتری ایجاد کند. این وضعیت با مفهوم وابستگی متقابل نامتقارن(۲) در ادبیات کیوهین و نای(۳) قابل توضیح است. وابستگی متقابل الزاما به معنای وابستگی برابر نیست. بازیگری که گزینه‌های جایگزین بیشتری دارد، در مذاکرات از موقعیت بهتری برخوردار است. بنابراین، مسئله پروازها صرفا یک مسئله هوانوردی نیست؛ بلکه بخشی از ساختار نامتقارن وابستگی رژیم ایران به شبکه منطقه‌ای است.
فاصله میان سیاست خارجی نمایشی و سیاست خارجی اجرایی
یکی از ویژگی‌های مهم سیاست خارجی در نظام‌های سیاسی متمرکز، امکان وجود فاصله میان پیام سیاسی برای مخاطب داخلی و تصمیم عملی در سطح سیاست خارجی است. یک مقام سیاسی ممکن است برای نشان دادن قدرت، مقاومت و عدم عقب‌نشینی موضعی تند اتخاذ کند. اما دستگاه سیاست خارجی و امنیتی باید پیامدهای عملی آن را محاسبه کند. در چنین شرایطی، امکان شکل‌گیری دو سطح پیام وجود دارد. سطح نخست برای مخاطب داخلی است: «ایران در برابر فشار تسلیم نمی‌شود.» سطح دوم برای طرف‌های خارجی است: «ایران آماده مذاکره و کاهش تنش است.» عقب‌نشینی رسمی بدون اعتراف مستقیم به تغییر موضع، امکان حفظ هم‌زمان هر دو پیام را فراهم می‌کند. بنابراین، تکذیب بعدی دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی را می‌توان نوعی مدیریت هزینه سیاسی عقب‌نشینی تلقی کرد.
تهدید و مسئله مخاطب داخلی
اما چنین سیاستی یک مشکل دارد. هرچه تهدید علنی‌تر شود، هزینه عقب‌نشینی نیز بیش تر می‌شود. اگر یک مقام عادی سخنی تند بیان کند، اصلاح آن نسبتا ساده است. اما وقتی مقام ارشد امنیتی چنین تهدیدی را مطرح کند و مقام دیگری نیز آن را تایید کند، عقب‌نشینی دشوارتر می‌شود. در این وضعیت، حکومت مجبور می‌شود میان دو هزینه انتخاب کند: هزینه اجرای تهدید یا هزینه کاهش اعتبار سیاسی تهدید.
از تهدید به مذاکره
عقب‌نشینی رضایی را می‌توان بنابراین نوعی بازگشت از بازی تهدید به بازی چانه‌زنی دانست.
در بازی تهدید، پیام این است که: «اگر شما اقدام کنید، ما نیز اقدام خواهیم کرد.» در بازی چانه‌زنی، پیام تغییر می‌کند: «می‌توانیم هزینه ایجاد کنیم، اما ترجیح می‌دهیم مسئله را از طریق مذاکره حل کنیم.»
تغییر از اولی به دومی لزوما نشانه شکست نیست. گاهی عقب‌نشینی از تهدید برای جلوگیری از افزایش هزینه‌ها یک انتخاب عقلانی است. اما مسئله زمانی ایجاد می‌شود که چنین عقب‌نشینی‌هایی به الگوی تکرارشونده تبدیل شوند. در آن صورت، طرف مقابل ممکن است در آینده احتمال اجرای تهدیدهای مشابه را کم تر ارزیابی کند. اینجاست که اعتبار انباشته اهمیت پیدا می‌کند.
پیامد برای اعتبار آینده
اعتبار یک تهدید یک‌بار مصرف نیست. دولت‌ها در تعاملات تکرارشونده عمل می‌کنند. اگر یک حکومت بارها تهدید کند و سپس بدون اقدام عقب‌نشینی کند، طرف‌های مقابل ممکن است در آینده تهدیدهای آن را با احتیاط بیش تری ارزیابی کنند. در چارچوب بازی‌های تکرارشونده، اعتبار نتیجه یک اقدام منفرد نیست؛ بلکه حاصل سابقه رفتار است. از این رو، اهمیت اصلی این پرونده ممکن است نه در محدودیت پروازهای فعلی، بلکه در اثر آن بر محاسبات آینده کشورهای منطقه باشد.
اگر آنها به این نتیجه برسند که تهدیدهای شدید تهران الزاما به اقدام عملی منجر نمی‌شود، ممکن است در مواجهه با تهدیدهای بعدی، هزینه کمتری برای نادیده گرفتن آنها در نظر بگیرند.
نتیجه‌گیری
مسئله بنیادی‌تر اما به ساختار قدرت منطقه‌ای بازمی‌گردد. جمهوری اسلامی در محیطی فعالیت می‌کند که بخش قابل توجهی از زیرساخت‌های حیاتی آن در اختیار کشورهای همسایه قرار دارد. بنابراین قدرت نظامی یا سیاسی رژیم ایران الزاما به معنای قدرت چانه‌زنی برابر در همه عرصه‌ها نیست. این تمایز میان قدرت بالقوه، قدرت قابل استفاده و قدرت معتبر برای فهم رفتار خارجی رژیم تهران اهمیت اساسی دارد. در نهایت، پرونده پروازها نمونه کوچکی از یک مسئله بزرگ‌تر است: هرچه دامنه وابستگی‌های خارجی یک کشور محدودتر و شکننده‌تر شود، تهدید علیه شبکه‌های باقی‌مانده وابستگی می‌تواند بیش از آن که قدرت آن کشور را افزایش دهد، هزینه‌های خودتحریمی ایجاد کند. بنابراین، عقب‌نشینی محسن رضایی را می‌توان نه صرفا یک تغییر موضع فردی، بلکه نشانه‌ای از برخورد میان گفتمان قدرت و محدودیت‌های ساختاری قدرت دانست.
پانویس
(۱) توماس کرومبی شلینگ (Thomas Crombie Schelling):
اقتصاددان آمریکایی و از چهره‌های کلیدی نظریه بازی بود. او در سال ۲۰۰۵ جایزه نوبل اقتصاد را مشترکا با رابرت اومان گرفت.
(۲) وابستگی متقابل نامتقارن (Asymmetric Interdependence):
مفهومی در روابط بین‌الملل و اقتصاد سیاسی بین‌الملل است که عمدتا با کار رابرت کیوهان و جوزف نای در کتاب قدرت و وابستگی متقابل (۱۹۷۷) شناخته می‌شود. وابستگی متقابل لزوما به همکاری یا صلح نمی‌انجامد. اگر نامتقارن باشد، می‌تواند به ابزار فشار تبدیل شود. نمونه کلاسیک کیوهان و نای، تجارت غلات آمریکا و شوروی در دهه ۱۹۷۰ است؛ هر دو به معامله نیاز داشتند، اما گزینه‌های جایگزین آمریکا کم‌هزینه‌تر بود و بنابراین آسیب‌پذیری آمریکا کم تر بود. در ادبیات جدیدتر، همین منطق در مفهوم «وابستگی متقابل تسلیح‌شده» (weaponized interdependence) بسط یافته است: کنترل بر نقاط گلوگاهی شبکه‌ها (مانند نظام‌های پرداخت، فناوری‌های کلیدی یا مسیرهای تجاری) به اهرم قدرت تبدیل می‌شود.
(۳) کیوهین و نای (Keohane & Nye):
رابرت کیوهین و جوزف نای دو نظریه‌پرداز روابط بین‌الملل‌اند که بیش از همه با مفهوم «وابستگی متقابل پیچیده» و نهادگرایی نولیبرال شناخته می‌شوند.
حرف سکوت، ویدا فرهودی
