علی افشاری - رادیو فردا
۱۱۳ سال پیش در ۱۳ مهر ۱۲۸۵ هجری شمسی، با سخنرانی افتتاحیه مظفرالدین شاه در تالار برلیان کاخ گلستان، برای نخستین بار در تاریخ ایران پارلمان تشکیل شد که نام خود را «مجلس شورای ملی» نامید. البته به پاس احترام به موافقت مظفرالدین شاه با خواست مشروطه شدن حکومت، منتخبان مجلس فوق تصمیم گرفتند عبارت «عدل مظفر» بر سر در ساختمان مجلس شورای ملی نوشته شود.
بعد از پایان مراسم افتتاحیه از ۱۴ مهر ۱۲۸۵، ۱۵۶ نماینده مجلس که به صورت فردی و بر اساس انتخابات صنفی تعیین شده بودند، ابتدا به صورت موقت در مدرسه نظام جمع شدند و تدوین نظامنامه انتخاباتی را شروع کردند. اما بعد از چند روز در نامه‌ای به مشیرالدوله اعلام کردند این مکان پاسخگوی نیاز آنها نیست و عمارت بهارستان را تقاضا کردند که به زعم آنها دربار احتیاجی به آن نداشت.
سرانجام مظفرالدین شاه قبول کرد که عمارت بهارستان در اختیار آنها قرار بگیرد در حالی که وضعیت انتقال مالکیت و مسائل وقفی مربوط به آن مشخص نشده بود. عمارت بهارستان که آمیخته‌ای از معماری سنتی ایران و مدرن غرب با محوریت نمادهای ایرانی بود، به سفارش میرزا حسین خان سپهسالار از دیوان‌سالاران تجددخواه عصر ناصری و معماری میرزا مهدی‌خان ممتحن‌الدوله شقاقی اولین مهندس عمران و آرشتیکیت ایران ساخته شده بود و مالکیت آن به میرزا حسین خان سپهسالار تعلق داشت. اما ناصرالدین شاه بعد از فوت او که فرزندی نداشت، بدون رعایت تشریفات قانونی و شرعی با تصرف عمارت بهارستان، همه بخش‌های آن را به املاک دربار الحاق کرد.
نمایندگان مجلس اول که ۶۰ نفر از آنها تهران و دیگران از شهرستان‌ها بودند، به صفت فردی و در یک انتخابات غیرآزاد که کاندیداتوری و رأی دادن حق همگانی نبود، انتخاب شده بودند. در مجلس اول احزاب وجود نداشتند. اما در جمع نمایندگان گرایش‌های سیاسی، ایدئولوژیک و رفتاری متمایز قابل مشاهده بود.
کاندیداها فقط مجاز بودند از شش گروه «شاهزادگان و درباریان»، «روحانیان و طلبه‌ها»، «اشراف و اعیان»، «تاجرانی که مکان مشخصی برای کسب داشته باشند»، «ملاکینی که زمین‌های‌شان حداقل ۱۰۰۰ تومان ارزش داشته باشد»، و «استادکاران دارای مغازه (اصناف)» باشند که فقط شامل اشراف، خوانین، زمینداران و ثروتمندان و صاحبان عناوین دینی، تجاری و دیوانی می‌شد.
همگان نیز نمی‌توانستند رأی بدهند و زنان، کارگران، مجانین، کشاورزان، صاحبان مشاغل کوچک و شاگردان اصناف از حق رأی محروم بودند. همچنین از اقلیت‌ها و دگرباوران مذهبی خواسته شد تا در انتخابات نامزد نشوند و به جای آنها سیدعبدالله بهبهانی و سیدمحمد طباطبایی، دو مجتهد شیعه، به ترتیب نماینده یهودیان و ارمنیان در مجلس شدند.
البته عملکرد این مجلس با انتظارات و الزامات دمکراسی تفاوت زیادی داشت ولی در بستر واقعیت‌های آن زمان و توجه به مرحله‌ای و تدریجی بودن سیر شکل‌گیری و تثبیت نظام‌های قانونگذاری در دنیا، مجلس اول مجلسی تأثیرگذار و چه بسا با همه افت و خیزهایش بهترین دوره مجلس در تاریخ ایران بوده است.
این مجلس ترتیبات حکمرانی را به نحوی دگرگون ساخت که دیگر احکام سلطانی که خود را سایه خدا می‌دانست و ساماندهی امور را وظیفه‌ای تلقی می‌کرد که از آسمان‌ها به او سپره شده، حداقل در سطح نظری و گفتمانی از اعتبار ساقط شده و به جایش تصمیمات نمایندگان منتخب مردم تنظیم‌کننده سیاست‌ها و مقررات و تعیین‌کننده سرنوشت کشور شدند.
کشور در پرتو تشکیل مجلس شورای ملی ملک مشاعی شد که همگان در اداره آن باید مشارکت داشته باشند و دیگر تیول پادشاه و منصوبانش نبود و او نیز یک رأی معادل هر ایرانی ساکن در کشور داشت. بدین ترتیب نظام رعیتی در ایران فروشکست. این تحول به خوبی در بخش‌هایی از نطق افتتاحیه مظفرالدین شاه نمایان است:
«مجلسی که مظهر افکار عامه و احتیاجات اهالی مملکت است، مجلسی که نگهبان عدل و داد شخص همایون ماست در حفظ ودایعی که ذات واجب‌الوجود به کف کفایت ما سپرده. امروز روزی است که بر وداد و اتحاد ما بین دولت و ملت افزوده می‌شود و اساس امور دولت و ملت بر شالوده محکم گذارده می‌شود، امروز روزی است که یقین داریم رؤسای محترم ملت وزرای دولت خود را دوست و امنا و اعیان و تجار و عموم رعایای صدیق مملکت در اجرای قوانین شرع انور و ترتیب و تنظیم دوائر دولتی و اجرای اصلاحات لازمه و تهیه اسباب و لوازم امنیت و رفاهیت قاطبه اهالی وطن ما بکوشند و هیچ منظوری نداشته باشند جز مصالح دولت و ملت و منافع اهالی مملکت و البته می‌دانید که نیت اساسی مقدسی که به ملاحظات شخصی مشوب و مختل نشود و به اغراض نفسانی فاسد نگردد. حالا بر انتخاب‌شدگان است که تکالیف خود را چنانچه منظور نظر دولت و ملت است انجام بدهند.»
البته پادشاه حالت نمادین هم نداشت و حتی بعدها با تصویب متمم قانون اساسی در زمان سلطنت محمدعلی شاه قاجار باز پادشاه از اختیاراتی چون «عزل و نصب وزرا و تصمیمات عمده مملکتی از قبیل اجازه تشکیل مجلس، ریاست عالیه قوه مقننه و اجرائیه، مرجعیت انشای قوانین، اعلام جنگ و صلح و فرماندهی قوای نظامی» برخوردار بود.
مجلس اول که البته حالت موقت داشت تا قانون اساسی و همچنین قوانین عادی ومقررات در حوزه‌های مختلف را تدوین کند، در گام نخست برکناری سران ضدمشروطه از مدارج کشوری و لشکری (همچون عین‌الدوله) و خون‌خواهی شهدای نهضت صدر مشروطه را در دستور کار قرار داد.
مرتضی قلی خان هدایت، ملقب به «صنیع‌الدوله» داماد مظفرالدین شاه، به ریاست مجلس برگزیده شد تا به دلیل رابطه نزدیک او و نگرانی از فوت پادشاه بیمار، روند تدوین قانون اساسی به سرعت پیموده شود. این تدبیر کارساز افتاد و ظرف دو ماه اولین قانون اساسی ایران با الهام از قانون اساسی ۱۸۳۱ بلژیک و قانون اساسی ۱۸۷۹ بلغارستان در ۵۱ ماده تدوین شده و در هشتم دی ۱۲۸۵ به تأیید مضفرالدین شاه قاجار رسید. البته بعدها متمم قانون اساسی نیز در مجلس اول تهیه و توسط محمدعلی شاه امضا شد.
در عین حال باید توجه داشت که ساماندهی به امور مملکتی و مسائل عمومی بر مبنای مدرن قانون پیش از انقلاب مشروطه در ایران شروع شده بود. آنها اگرچه اسم قانون اساسی نداشتند، اما عملاً چنین کارویژه‌ای را ایفا می‌کردند.
نخستین بار ملکم‌خان آیین‌نامه حکمرانی را تهیه کرد و در اختیار میرزا جعفرخان مشیرالدوله صدراعظم ناصرالدین شاه قرار داد. دومین نظامنامه حکومتی تحت نام «لایحه تشکیل دربار اعظم» را میرزا حسین خان سپهسالار به ناصرالدین شاه در ۱۲۵۱ شمسی پیشنهاد کرد که مورد موافقت شاه قرار گرفت و بر اساس آن وزارتخانه‌ها زیر نظر صدراعظم و با نظارت فرادستانه شاه تشکیل شدند. سومین چارچوب قانونی در اواخر سلطنت ناصرالدین شاه پیشنهاد شد که هویت تنظیم‌کننده آن مشخص نیست.
مجلس اول عمر چندانی نیافت و بعد از ۲۱ ماه فعالیت پر فرازونشیب و همراه با تنش‌های بسیار با دربار، با حمله قزاق‌ها به دستور محمدعلی شاه منحل شد. بعد از صنیع‌الدوله، میرزا محمودخان علامیر احتشام‌السلطنه و اسماعیل‌خان ممتازالدوله به ترتیب ریاست مجلس را برای مدتی عهده‌دار شدند.
مجلس اول شورای ملی علاوه بر قانون اساسی نظامنامه انتخاباتی را نیز اصلاح کرد که بر مبنای آن نمایندگان پایتخت به صورت مستقیم و نمانیدگان شهرستان‌ها به صورت غیرمستقیم انتخاب می‌شدند. در شهرستان‌ها ابتدا مردم انجمن‌های ایالتی و ولایتی را به عنوان پارلمان‌های محلی تعیین می‌کردند، سپس نمایندگان انجمن‌های ایالتی و ولایتی در مجلس شورای ملی حضور پیدا می‌کردند.
مجلس اول مجلس پرکاری بود و اقدامات آن تأثیرات ماندگاری داشته است. برخی از اقدامات و تصمیمات مهم مجلس را می‌توان به شرح زیر دسته‌بندی کرد.
حوزه سیاسی:
- تدوین ساختار قانونی و مبانی مشروعیت حکومت
- محدود کردن اختیارات پادشاه
- تثبیت و تشریح مبانی و اصول سلطنت مشروطه
- عرفی‌سازی حکمرانی در کشور
این اقدام با گرفتن تأیید برخی از مراجع تقلید و مجتهدان طراز اول در خصوص قانون و پذیرش آن از سوی شرع انجام شد. البته نمایندگان مجلس اول در ایجاد موازنه و تحت تأثیر فشار شیخ فضل‌الله نوری و دیگر «مشروعه‌خواهان» تشکیل هیئتی پنج نفره را از علما در قانون قرار دادند که نمایندگان مجلس آنها را از میان ۲۰ مجتهد معرفی‌شده از سوی مراجع تقلید انتخاب می‌کردند. البته این اصل از قانون اساسی هیچگاه اجرا نشد اما به مراتب مشکلاتش کمتر از شورای نگهبان در جمهوری اسلامی بود.
کار مهم مجلس اول جاانداختن این پارادایم بود که حکومت عرفی است و جزو منطقه الفراق شرع محسوب می شود. تأیید قانون اساسی از سوی رهبران دینی نیز بدین معنی تفسیر می‌شد که شرع در این نقطه دیگر تبدیل به عرف شده است و بعد از این مصوبات مجلس اعتبار شرعی هم دارد بدون آنکه مستقیماً و به صورت الزام‌آور از منابع شرعی باشد و علما فقط امکان بررسی تطبیق مصوبات مجلس با احکام شرع فقه جعفری اثنی عشری را دارند.
- قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی
تصویب این قانون و مبنای نظری نهفته در آن از شاهکارهای مجلس اول شورای ملی است که با ارزیابی درست و دوراندیشانه راهکاری مناسب برای گذار از الگوی پراکنده و سنتی ممالک محروسه قاجار به حکومتی منسجم و مدرن با رعایت تنوع زبانی، قومی، جغرافیایی و مذهبی بود که ساماندهی کشور را بر اساس الگوی توزیع قدرت و نفی انباشت منابع در مرکز دنبال می‌کرد. همچنین مشارکت مردم در اداره مناطق خود را از طریق تشکیل پارلمان‌های محلی و اعطای اختیارات لازم در شکلی سازمان‌یافته و مؤثر محقق می‌کرد. متأسفانه این قانون هیچگاه اجرا نشد.
- قانون شهرداری (بلدیه) در ۱۰۸ ماده
- قانون مطبوعات در ۵۲ ماده
- قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام که به قوانین وزارت داخله معروف است. شامل ۴۳۲ ماده و ۲۶ ماده ضمیمه
- قانون وظایف یا مستمریات شامل ۱۰ ماده
- قانون ممیزی علمی و اجرای آن
- قانون رشوه و مجازات آن
- انتخاب دو هیئت دولت با صدرالوزرایی مشیرالدوله و علی‌اصغرخان اتابک امین‌السلطان
- قانون انتخابات
حوزه اقتصادی
- قانون انجمن‌های تجارتی
- قانون تعیین مقرری دربار سلطنتی
- ترتیب بودجه و تعیین مخارج اداراتپ
- تاسیس بانک ملی
- لغو نظام تیول‌داری
در میان اینها، قانون تعیین مقرری دربار سلطنتی که حقوق و مقرری شاه، درباریان و شاهزاده‌ها را کاهش داد، اهمیت زیادی در تغییرات ساختار حکومتی داشت که باعث می‌شد جایگاه آنها به عنوان هسته مرکزی قدرت استبدادی در عرصه‌های سیاسی و اجتماعی ضعیف شود. یکی از عوامل دشمنی محمدعلی شاه و برخی از دیوان‌سالاران و شخصیت‌های مذهبی با مشروطه و تلاش برای الغای آن اهتمام مجلس برای جلوگیری از حیف و میل اموال عمومی و ساماندهی به توزیع ثروت در جامعه بود.
مجلس اول شورای ملی پایان خونینی یافت. اگرچه ابتدا مجاهدین با مقاومت دلاورانه توانستند حمله قوای قزاق را دفع کرده و آنها را به عقب برانند، اما در نهایت قوای قزاق به فرماندهی ولادیمیر لیاخوف روسی چیره شدند و به حیات مجلس پایان دادند.
۳۹ نفر از نمایندگان بازداشت شدند که ۶ نفر از آنها چون میرزا مهدی تبریزی (در حین درگیری)، میرزا نصرالله ملک‌المتکلمین، میرزا جهانگیرخان صوراسرافیل، یحیی میرزا اسکندری (شاهزاده قجری)، سیدجمال‌الدین واعظ اصفهانی و شیخ احمد روح القدس جان باختند. برخی نیز چون سیدعبدالله بهبهانی و سیدمحمد طباطبایی که مجتهدان مشروطه‌خواه پرآوازه تهران بودند، تبعید شدند. ممتازالدوله رئیس مجلس توانست از ایران به روسیه فرار کرده و از دولت فرانسه پناهندگی بگیرد. او در دوران استبداد صغیر در لندن و پاریس و بخصوص در جمع مطبوعات به روشنگری علیه فاجعه به توپ بستن مجلس مشروطه پرداخت و سعی کرد حمایت غرب از جنبش مشروطه ایران در شکست استبداد صغیر را جلب کند.
در مجموع تشکیل مجلس اول شورای ملی، دو ماه بعد از امضای فرمان مشروطیت توسط مظفرالدین شاه اتفاقی دوران‌ساز در تاریخ معاصر ایران بود که به قول دکتر حسین بشیریه مرز تاریخ جدید و قدیم ایران را مشخص می‌سازد.
با این رویداد مفاهیم مدرن وارد نظام سیاسی ایران شد و ساختار حکومتی از سلطنت مطلقه به پادشاهی مشروطه تحول یافت. آغاز قانونگذاری در ایران در واکاوی ریشه‌ای محصول دهه‌ها روشنگری روشنفکران و پیشگامان تجدد و نوسازی در ایران، مبارزات سیاسی مسالمت‌آمیز چندساله، بن‌بست نظام پادشاهی قاجار در بهبود اوضاع، اوضاع پریشان اقتصادی جامعه، تحولات زمانه و تأثیر عوامل خارجی بود.
