سخنی که پرده از یک تناقض برداشت
مصطفی میرسلیم، عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام، اخیراً در اظهارنظری درباره مالکیت منابع نفتی ایران پرسیده است: "چه کسی گفته نفت مال مردم است؟" او در ادامه، نفت را از انفال و متعلق به خدا و رسول دانسته است.
این سخنان را نباید صرفاً یک اظهارنظر عجیب یا نسنجیده از سوی یکی از مسئولان جمهوری اسلامی تلقی کرد. اهمیت آن در این است که میرسلیم به زبانی صریح، تفسیری از رابطه حکومت و ثروت ملی را بیان کرده که پیامدهای آن بسیار فراتر از یک اختلاف فقهی است.
سال‌هاست مسئولان جمهوری اسلامی از بیت‌المال، حقوق مردم، عدالت اجتماعی و حفاظت از ثروت عمومی سخن می‌گویند. اما وقتی نوبت به تعیین صاحب اصلی ثروت و حدود اختیار حکومت در تصرف آن می‌رسد، پرسشی اساسی مطرح می‌شود: آیا حکومت خود را نماینده مردم در اداره دارایی‌های آنان می‌داند، یا مردم را صرفاً کسانی می‌شمارد که باید تصمیم حکومت درباره این دارایی‌ها را بپذیرند؟
سخنان میرسلیم از آن جهت اهمیت دارد که می‌تواند کلیدی برای فهم ساختاری باشد که در آن، وزارت نفت مسئولیت رسمی دارد، اما لزوماً همه اختیارات تصمیم‌گیری درباره فروش نفت و درآمد حاصل از آن در اختیار این وزارتخانه نیست.
انفال؛ اختیار اداره یا حق مالکیت؟
اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی، انفال و ثروت‌های عمومی را در اختیار حکومت اسلامی قرار داده تا بر طبق مصالح عامه درباره آنها عمل کند.
در این اصل دو نکته وجود دارد که نباید نادیده گرفته شود.
نخست آنکه قانون اساسی از "در اختیار بودن" سخن می‌گوید، نه از مالکیت شخصی رهبر یا هر مقام حکومتی دیگر.
دوم آنکه این اختیار به رعایت "مصالح عامه" مقید شده است. بنابراین حتی بر اساس همین قانون اساسی نیز نمی‌توان نتیجه گرفت که حاکم اسلامی مجاز است منابع نفتی را به هر شکل که مایل باشد مصرف کند.
ماده دوم قانون نفت نیز منابع نفتی را جزو انفال و ثروت‌های عمومی معرفی می‌کند و اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر آنها را، به نمایندگی از حکومت اسلامی، بر عهده وزارت نفت قرار می‌دهد.
در نتیجه، میان آنچه میرسلیم از انفال برداشت می‌کند و آنچه از متن قوانین می‌توان استنباط کرد، فاصله‌ای مهم وجود دارد.
اما مسئله اصلی فقط یک اختلاف حقوقی نیست.
پرسش مهم‌تر این است که اگر اختیار اداره ثروت عمومی در ساختار سیاسی چنان متمرکز شود که مردم و نهادهای نمایندگی آنان نتوانند درباره چگونگی مصرف آن نظارت مؤثر داشته باشند، آیا تفاوت میان مالکیت عمومی و مالکیت حکومت در عمل همچنان حفظ خواهد شد؟
ممکن است در قانون، نفت ثروت عمومی نامیده شود، اما اگر اختیار تخصیص، فروش، انتقال درآمد و تعیین محل مصرف آن از نظارت عمومی خارج شود، مالکیت مردم به حقی تبدیل می‌شود که در عمل امکان اعمال آن را ندارند.
از ملی شدن صنعت نفت تا تفسیر ولایی از مالکیت
برای درک اهمیت سخنان میرسلیم باید به مفهوم ملی شدن صنعت نفت بازگشت.
ملی شدن نفت صرفاً تغییر مدیریت یک صنعت یا جایگزینی شرکت‌های خارجی با مدیران ایرانی نبود. در معنای سیاسی و تاریخی آن، تأکیدی بود بر حق ملت ایران برای تصمیم‌گیری درباره منابع طبیعی کشور و جلوگیری از سلطه قدرت‌هایی که بدون پاسخگویی به مردم ایران از این منابع بهره‌برداری می‌کردند.
در این نگاه، دولت مالک مستقل ثروت ملی نیست؛ دولت نهادی است که از طرف ملت و در چهارچوب قانون مسئولیت اداره آن را بر عهده می‌گیرد.
اما در تفسیر ولایی از انفال، نقطه آغاز استدلال تغییر می‌کند. به جای آنکه اختیار حکومت از حق ملت برای اداره ثروت خود ناشی شود، اختیار حکومت از جایگاه دینی حاکم استنتاج می‌شود.
این دو برداشت پیامدهای سیاسی متفاوتی دارند.
در برداشت نخست، حکومت باید به صاحبان ثروت، یعنی مردم، پاسخ دهد.
در برداشت دوم، این خطر وجود دارد که حکومت خود را صاحب اختیاری مستقل از اراده مردم بداند و پاسخگویی را نه حقی متعلق به شهروندان، بلکه امری تابع تشخیص حاکم تلقی کند.
سخنان میرسلیم را باید در همین چهارچوب بررسی کرد. مسئله صرفاً این نیست که او از واژه انفال استفاده کرده است؛ مسئله این است که با نفی مالکیت مردم، مبنای پاسخگویی حکومت در اداره ثروت عمومی را زیر سؤال می‌برد.
وقتی ساختار فروش نفت را بررسی می‌کنیم
در مقاله "چه کسی نفت ایران را اداره می‌کند؟" تلاش کردم نشان دهم که برای شناخت ساختار واقعی قدرت در صنعت نفت، نباید تنها به وزارت نفت و شرکت ملی نفت توجه کرد.
پرسش اصلی این بود که چه کسی اختیار دارد نفت را به خریدار یا واسطه مشخصی تحویل دهد، چه کسی مسیر انتقال درآمد را تعیین می‌کند و چه نهادی درباره ادامه همکاری با تراستی‌هایی که بدهی معوق دارند تصمیم می‌گیرد.
بررسی ساختار فروش نفت در شرایط تحریم نشان می‌دهد که دست‌کم سه مجموعه در این فرایند نقش دارند.
نخست، ساختار رسمی شامل وزارت نفت، شرکت ملی نفت، بانک مرکزی و خزانه است.
دوم، شبکه تجاری و مالی شامل تریدرها، تراستی‌ها، شرکت‌های پوششی و واسطه‌های بانکی است که انتقال ارزش نفت را در شرایط تحریم امکان‌پذیر می‌کنند.
سوم، ساختار امنیتی و تصمیم‌گیری است که در آن شورای عالی امنیت ملی و نهادهای امنیتی در تأیید، حفاظت یا هماهنگی برخی مسیرهای فروش نفت نقش دارند.
در کنار این مجموعه‌ها، نهادهای نظامی و اقتصادی وابسته به ساختار رهبری نیز بر اساس برخی مجوزها و احکام بودجه‌ای به منابع نفتی دسترسی پیدا می‌کنند.
در چنین ساختاری، مسئولیت رسمی و اختیار واقعی لزوماً در یک نقطه متمرکز نیستند.
وزارت نفت ممکن است مسئول فروش شناخته شود، اما درباره انتخاب برخی واسطه‌ها اختیار کامل نداشته باشد. بانک مرکزی ممکن است مسئول وصول درآمد باشد، اما بر تمام مراحل انتقال آن نظارت مستقیم نداشته باشد. نهاد امنیتی نیز ممکن است در تصمیم‌گیری نقش داشته باشد، بی‌آنکه همانند دستگاه اجرایی در برابر مجلس پاسخگو باشد.
اکنون سخنان میرسلیم بُعد دیگری به این مسئله می‌افزاید.
اگر از نظر برخی صاحبان قدرت، نفت اساساً متعلق به مردم نباشد، باید پرسید این برداشت چه تأثیری بر جایگاه نظارت عمومی و مسئولیت‌پذیری در ساختار واقعی اداره نفت دارد؟
تراستی‌ها؛ مسئله فقط فساد احتمالی نیست
پرونده تراستی‌ها یکی از روشن‌ترین نمونه‌های ضرورت طرح این پرسش است.
در سال ۱۴۰۵، دیوان محاسبات از بررسی پرونده ۱۴۱ تراستی بدهکار و مشکلاتی مانند تأخیر در بازگشت درآمد نفت، رسوب منابع مالی، کارمزدهای سنگین و کاهش شفافیت خبر داد.
وقتی نفت فروخته می‌شود اما درآمد آن با تأخیر به حساب‌های رسمی بازمی‌گردد، مسئله فقط عملکرد یک واسطه مالی نیست.
باید مشخص شود چه نهادی به آن واسطه مجوز فعالیت داده، چه کسی اعتبار مالی او را بررسی کرده و چه مقامی مسئول پیگیری مطالبات است.
اگر یک تراستی بدهکار باشد و با وجود آن محموله‌های تازه‌ای دریافت کند، تصمیم‌گیرنده درباره تخصیص محموله جدید باید قابل شناسایی باشد.
محرمانگی ناشی از تحریم ممکن است برای حفاظت از مسیرهای تجاری ضروری باشد، اما نمی‌تواند به معنای مصونیت تصمیم‌گیرندگان از حسابرسی باشد.
در اینجا تفاوت میان دو برداشت از ثروت عمومی اهمیت پیدا می‌کند.
اگر نفت متعلق به ملت باشد، هر مقام یا نهادی که در زنجیره فروش آن تصمیم می‌گیرد باید بتواند مبنای قانونی و اقتصادی تصمیم خود را به نهادهای نظارتی توضیح دهد.
اما اگر در عمل چنین تصور شود که اختیار اداره نفت از جایگاهی فراتر از اراده و نظارت مردم ناشی می‌شود، خطر آن وجود دارد که مطالبه پاسخگویی نیز به دخالت در اختیارات حاکمیت تعبیر شود.
این خطر، حتی بدون اثبات فساد یا سوءاستفاده مشخص، یک مسئله بنیادی در ساختار حکمرانی است.
جایگاه نهادهای وابسته به رهبری
بخش دیگری از مقاله پیشین به ارتباط مجموعه‌های اقتصادی وابسته به ستاد اجرایی فرمان امام با صنعت نفت اختصاص داشت.
حمید بورد، که پس از کنار رفتن محسن پاک‌نژاد به سرپرستی وزارت نفت رسید، در فاصله سال‌های ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۳ مدیرعامل شرکت مهندسین ساخت و بهره‌وری آرمان بود؛ شرکتی که در مجموعه اقتصادی مرتبط با ستاد اجرایی و گروه توسعه انرژی تدبیر فعالیت می‌کرد.
غلامحسین نوذری، وزیر پیشین نفت، نیز در گروه توسعه انرژی تدبیر مسئولیت مدیریتی داشته است.
محمد مخبر هم سال‌ها ریاست ستاد اجرایی فرمان امام را بر عهده داشت و بخشی از گسترش فعالیت‌های اقتصادی این مجموعه در دوران مدیریت او صورت گرفت.
وجود این روابط سازمانی به‌تنهایی اثبات‌کننده فساد، تخلف یا فرماندهی واحد بر فروش نفت نیست.
اما نشان می‌دهد که مرز میان صنعت نفت دولتی و مجموعه‌های اقتصادی مرتبط با نهاد رهبری، مرزی کاملاً جدا و مستقل نیست.
در کنار این موضوع، اختصاص نفت به برخی نهادهای نظامی برای تأمین تعهدات بودجه‌ای نیز نشان می‌دهد که همه نفت کشور الزاماً از یک مسیر واحد به فروش نمی‌رسد.
در نتیجه، شناخت ساختار واقعی اداره نفت مستلزم بررسی روابط میان دولت، نهادهای امنیتی، مجموعه‌های اقتصادی و مراکز تصمیم‌گیری بالادستی است.
در این نقطه، سخنان میرسلیم اهمیت سیاسی بیشتری پیدا می‌کند.
آیا تفسیری از انفال که اختیار حاکم اسلامی را برجسته و مالکیت مردم را نفی می‌کند، می‌تواند پشتوانه نظری تمرکز اختیارات اقتصادی در نهادهای خارج از نظارت معمول دولت باشد؟
برای پاسخ قطعی به این پرسش باید اسناد تصمیم‌گیری، مجوزهای قانونی و مسیرهای مالی بررسی شوند. اما اصل پرسش را نمی‌توان با ارجاع کلی به مصالح نظام کنار گذاشت.
تناقض مسئولیت و اختیار
یکی از مشکلات ساختاری جمهوری اسلامی، فاصله میان مسئولیت دستگاه‌های رسمی و اختیارات مراکز مختلف قدرت است.
وزیر نفت در برابر مجلس مسئول است. رئیس بانک مرکزی باید درباره وضعیت منابع ارزی توضیح دهد. دولت باید بودجه ارائه کند و دیوان محاسبات وظیفه رسیدگی به عملکرد مالی دستگاه‌ها را دارد.
اما اگر تصمیمات تعیین‌کننده درباره تخصیص نفت، انتخاب واسطه‌ها و مسیر انتقال درآمد در نهادهایی گرفته شود که سازوکار پاسخگویی آنها متفاوت یا محرمانه است، چه کسی مسئول نتیجه نهایی خواهد بود؟
در چنین وضعیتی ممکن است دولت مسئولیتی را بر عهده داشته باشد که تمام ابزارهای تصمیم‌گیری درباره آن در اختیارش نیست.
این همان وضعیتی است که می‌توان آن را جدایی اختیار از مسئولیت نامید.
اهمیت سخنان میرسلیم در آن است که این جدایی را از سطح اداری و اقتصادی به سطح مبانی مشروعیت سیاسی می‌کشاند.
اگر حکومت به جای آنکه خود را امانت‌دار ثروت مردم بداند، اختیار خود را مستقل از مالکیت مردم تعریف کند، پاسخگویی نیز ممکن است از یک تکلیف الزام‌آور به امری وابسته به اراده صاحبان قدرت تبدیل شود.
آیا نفت همچنان ثروت ملی است؟
در این بحث باید از یک اشتباه پرهیز کرد.
نمی‌توان صرفاً بر اساس سخنان میرسلیم نتیجه گرفت که نفت ایران از نظر حقوقی ملک شخصی رهبر است. چنین نتیجه‌ای با مفاد قوانین مربوط به مالکیت عمومی سازگار نیست.
همچنین نمی‌توان بدون اسناد مالی ادعا کرد که تمام درآمد نفت در اختیار نهادهای وابسته به رهبری قرار می‌گیرد.
اما به همان اندازه نباید به وجود عبارت "ثروت عمومی" در قانون اکتفا کرد و از بررسی چگونگی اعمال قدرت بر این ثروت چشم پوشید.
مالکیت عمومی زمانی معنای واقعی پیدا می‌کند که جامعه بتواند بر نحوه اداره و مصرف دارایی‌های خود نظارت داشته باشد.
مردم باید بدانند چه مقدار نفت تولید و صادر شده، درآمد واقعی آن چه بوده، چه مقدار از پول وصول شده، چه مطالباتی باقی مانده و چه کسانی درباره تخصیص منابع تصمیم گرفته‌اند.
ممکن است به دلایل امنیتی انتشار جزئیات بعضی معاملات امکان‌پذیر نباشد، اما محرمانگی در برابر خریداران خارجی نباید به محرمانگی در برابر نهادهای مستقل حسابرسی تبدیل شود.
مسئله اساسی این است که حتی در شرایط تحریم نیز باید بتوان میان حفاظت از اطلاعات تجاری و پنهان کردن مسئولیت تصمیم‌گیرندگان تفاوت گذاشت.
سخن پایانی؛ مسئله فراتر از یک اظهارنظر است
سخنان مصطفی میرسلیم را می‌توان از دو منظر بررسی کرد.
از منظر حقوقی، این سخنان تفسیری مناقشه‌برانگیز از انفال ارائه می‌کند که نباید آن را با مالکیت شخصی رهبر یا نفی حقوق عمومی ملت یکسان دانست.
اما از منظر سیاسی، اهمیت آن بسیار بیشتر است؛ زیرا پرسشی را آشکار می‌کند که در پس ساختار پیچیده اداره و فروش نفت قرار دارد: صاحبان قدرت خود را در برابر چه کسی مسئول می‌دانند؟
در مقاله پیشین پرسیده بودم چه کسی نفت ایران را اداره می‌کند و چه نهادی اختیار دارد درباره مسیر حرکت نفت از چاه تا خزانه تصمیم بگیرد.
اکنون باید پرسش دیگری را نیز به آن افزود:
اگر نفت متعلق به مردم نیست، پس مردم بر چه مبنایی می‌توانند درباره فروش آن، درآمد حاصل از آن و نحوه مصرف این درآمد از حکومت حساب بخواهند؟
این پرسش را نمی‌توان با استناد به انفال پاسخ داد؛ زیرا حتی اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز اختیار حکومت را به مصالح عمومی مقید کرده است.
مسئله نهایی، تعارض میان دو برداشت از حکومت است: حکومتی که اداره‌کننده و امانت‌دار ثروت ملت است و حکومتی که اختیار خود بر ثروت عمومی را مستقل از حق نظارت ملت تعریف می‌کند.
اگر برداشت دوم بر سازوکارهای واقعی تصمیم‌گیری غلبه پیدا کند، مشکل دیگر فقط فساد احتمالی چند تراستی، ناکارآمدی یک وزیر یا تأخیر در وصول درآمد نفت نخواهد بود.
مسئله به بنیان رابطه مردم و حکومت بازمی‌گردد.
ثروتی که از سرزمین یک ملت استخراج می‌شود، نمی‌تواند به نام آن ملت فروخته شود، اما اختیار تصمیم‌گیری و حق حساب‌خواهی درباره آن از همان ملت سلب شود.
این همان تناقضی است که سخنان میرسلیم، خواسته یا ناخواسته، بار دیگر در برابر افکار عمومی قرار داده است.
چه کسی جهان را ترسیم می‌کند؟ داوید پارسیان
