یادداشت تفاهم اخیر میان دولت ترامپ و رژیم ایران (یادداشت تفاهم اسلام‌آباد) نیز در چنین بستری قابل تحلیل است. این سند ظاهراً با هدف توقف مخاصمه، کاهش سطح تنش میان رژیم ایران و ایالات متحده آمریکا و ایجاد زمینه‌ای برای مذاکرات جامع‌تر درباره برنامه هسته‌ای، تحریم‌های اقتصادی و ترتیبات امنیتی منطقه‌ای تدوین شده است. با این حال، گستردگی موضوعات مورد اشاره در این یادداشت، از خاتمه عملیات نظامی گرفته تا رفع تحریم‌ها، تنظیم فعالیت‌های هسته‌ای و تسهیل سرمایه‌گذاری خارجی، این پرسش بنیادین را مطرح می‌کند که آیا چنین سندی واجد قابلیت اجرایی مؤثر در حقوق بین‌الملل است یا آنکه صرفاً باید آن را در زمره تعهدات سیاسی و اسناد اعتمادساز اولیه تلقی کرد. مقاله حاضر می‌کوشد با تکیه بر نظریه‌های معاصر حقوق بین‌الملل، ماهیت حقوقی، قابلیت اجرا، سازوکارهای تضمین امتثال و موانع ساختاری این یادداشت تفاهم را مورد بررسی قرار دهد.

۲. چارچوب نظری: حقوق نرم، امتثال و نهادگرایی بین‌المللی

تحلیل جایگاه حقوقی یادداشت تفاهم اخیر میان دولت ترامپ و رژیم ایران (یادداشت تفاهم اسلام‌آباد) مستلزم رجوع به ادبیات نظری حقوق بین‌الملل درباره تمایز میان حقوق سخت (Hard Law) و حقوق نرم (Soft Law) است. در مطالعات مربوط به «قانونی‌شدن» (Legalization) روابط بین‌الملل، ابوت، کیوهان، موراوسیک، اسلاوتر و اسنیدال استدلال کرده‌اند که میزان الزام‌آوری یک توافق بین‌المللی را می‌توان بر اساس سه مؤلفه اساسی سنجید: نخست، درجه تعهد حقوقی (obligation)؛ دوم، میزان شفافیت و دقت مفاد (precision)؛ و سوم، وجود نهادهای دارای اختیار نظارت، تفسیر و حل اختلاف (delegation) (Abbott et al., 2000, pp. 401-419). هرچه توافقی از این سه ویژگی بیشتر برخوردار باشد، به عرصه حقوق سخت نزدیک‌تر خواهد بود و هرچه این مؤلفه‌ها ضعیف‌تر باشند، توافق در قلمرو حقوق نرم قرار خواهد گرفت.

با این حال، تمایز میان حقوق نرم و حقوق سخت به معنای فقدان کارکرد عملی حقوق نرم نیست. اندرو گازمن نشان می‌دهد که حتی توافقات فاقد الزام‌آوری حقوقی نیز می‌توانند از طریق سازوکارهایی همچون هزینه‌های اعتباری، فشارهای دیپلماتیک و منافع ناشی از همکاری، رفتار دولت‌ها را تحت تأثیر قرار دهند (Guzman, 2008, pp. 33-40). از این منظر، بسیاری از تفاهم‌نامه‌های سیاسی را می‌توان نوعی «تعهد سیاسی نهادمند» (institutionalized political commitment) دانست که میان تعهدات صرفاً سیاسی و معاهدات الزام‌آور قرار می‌گیرند.

از سوی دیگر، نظریه امتثال بین‌المللی که توسط آبرام چایس و آنتونیا هندلر چایس توسعه یافته است، نشان می‌دهد که اجرای توافقات بین‌المللی صرفاً به وجود ضمانت‌های قضایی یا ابزارهای تنبیهی وابسته نیست. از دیدگاه آنان، دولت‌ها غالباً به دلیل نگرانی نسبت به اعتبار بین‌المللی، تمایل به حفظ منافع ناشی از همکاری و عضویت در شبکه‌های نهادی بین‌المللی، حتی به تعهدات فاقد ضمانت اجرای سخت نیز پایبند می‌مانند (Chayes & Chayes, 1995, pp. 3-9).

علاوه بر این، رویکرد نهادگرایی نولیبرال که در آثار رابرت کیوهان (1984 Keohane) تبیین شده است، بر نقش نهادهای بین‌المللی در کاهش هزینه‌های مبادله، افزایش شفافیت اطلاعاتی، ایجاد انتظارات باثبات و تقویت اعتماد میان دولت‌ها تأکید دارد (Keohane, 1984, pp. 85-109). از این منظر، هر اندازه توافقات بین‌المللی از سازوکارهای نهادی، نظام‌های گزارش‌دهی و ترتیبات نظارتی منسجم‌تری برخوردار باشند، احتمال تداوم همکاری و کاهش ریسکها و مخاطرات ناشی از تغییرات سیاسی حکومتها افزایش خواهد یافت.

بر مبنای این چارچوب نظری، یادداشت تفاهم اخیر میان دولت ترامپ و رژیم ایران (یادداشت تفاهم اسلام‌آباد) را می‌توان در زمره توافقات سیاسی مبتنی بر حقوق نرم دانست؛ سندی که اگرچه متضمن تعهدات سیاسی، امنیتی و اقتصادی مهمی است، اما هنوز فاقد بسیاری از ویژگی‌های لازم برای تبدیل شدن به یک تعهد الزام‌آور بین‌المللی محسوب می‌شود.

۳. جایگاه حقوقی یادداشت تفاهم اسلام‌آباد

یکی از مسائل بنیادین در ارزیابی یادداشت تفاهم اسلام‌آباد، تعیین ماهیت حقوقی آن است. مطابق کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات مصوب ۱۹۶۹، صرف عنوان یک سند، اعم از یادداشت تفاهم، بیانیه مشترک یا توافقنامه، تعیین‌کننده وضعیت حقوقی آن نیست، بلکه آنچه اهمیت دارد قصد طرفین برای ایجاد تعهدات الزام‌آور و محتوای واقعی مفاد توافق است (Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969, Art. 2؛ Aust, 2013, pp. 16-18).

بررسی متن یادداشت تفاهم میان دولت ترامپ و رژیم ایران (یادداشت تفاهم اسلام‌آباد) نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از مفاد آن با عباراتی همراه شده است که بیشتر بر خواسته، قصد، تمایل یا تلاش برای دستیابی به اهداف مشخص دلالت دارند و نه بر ایجاد تعهدات قطعی و قابل استناد حقوقی و دارای ضمانت اجرایی. استفاده از اصطلاحاتی نظیر intend، seek، endeavor یا ارجاع مکرر به توافق جامع آتی، از جمله شاخص‌هایی است که در ادبیات حقوق معاهدات معمولاً به عنوان نشانه‌هایی از فقدان قصد ایجاد تعهد حقوقی الزام‌آور تلقی می‌شوند (Aust, 2013, pp. 44-46).

این ویژگی سبب می‌شود که یادداشت ت تفاهم اخیر میان دولت ترامپ و رژیم ایران (یادداشت تفاهم اسلام‌آباد) بیشتر به یک توافق سیاسی (Political Commitment) شباهت داشته باشد تا یک معاهده بین‌المللی به معنای مندرج در کنوانسیون وین. با این حال، گستره موضوعات مطرح شده در آن، از جمله پایان دادن به مخاصمه، رفع تحریم‌ها، محدودسازی فعالیت‌های هسته‌ای و تسهیل سرمایه‌گذاری خارجی، معمولاً در زمره موضوعاتی قرار می‌گیرند که در قالب معاهدات رسمی و دارای سازوکارهای تفصیلی حل اختلاف تنظیم می‌شوند. همین عدم تناسب میان ماهیت غیرالزام‌آور سند و سطح بالای تعهدات مورد انتظار، یکی از مهم‌ترین عوامل تضعیف قابلیت اجرایی آن به شمار می‌آید. همین امر موجب میشود که از منظر حقوقی و نظری قابلیت اجرائی سند به زیر سوال برود، از نظر اجرایی هم موانع جدی بر سر راه اجرایی شدن آن قرار دارد. این بدین معنا است که بازگشت به تنش و کشمکش بعید نیست.

نمونه‌های تاریخی نیز مؤید این ارزیابی هستند. تجربه توافقات اسلو، بیانیه مشترک سنگاپور میان ایالات متحده و کره شمالی در سال ۲۰۱۸ و حتی برنامه جامع اقدام مشترک نشان می‌دهد که توافقاتی با تعهدات گسترده اما فاقد سازوکارهای روشن حل اختلاف، تضمین اجرا و اجماع پایدار سیاسی، در معرض فرسایش تدریجی، تعلیق یا حتی فروپاشی قرار دارند (Byers, 2005؛ Guzman, 2008؛ Chayes & Chayes, 1995).

۴. ارزیابی قابلیت اجرایی یادداشت تفاهم

تحلیل مفاد یادداشت تفاهم اخیر میان دولت ترامپ و رژیم ایران (یادداشت تفاهم اسلام‌آباد) نشان می‌دهد که بخش عمده‌ای از تعهدات اساسی آن به انعقاد یک توافق نهایی در آینده موکول شده است. موضوعاتی نظیر رفع کامل تحریم‌های اقتصادی، تعیین رژیم نظارتی بر فعالیت‌های هسته‌ای و ایجاد چارچوب حقوقی برای سرمایه‌گذاری خارجی، همگی به مذاکرات بعدی وابسته شده‌اند. از این رو، این یادداشت را نمی‌توان چارچوبی برای اجرای مستقیم تعهدات تلقی کرد، بلکه بیشتر باید آن را سازوکاری برای تعیین دستور کار مذاکرات و ایجاد اعتماد اولیه میان طرفین دانست.

افزون بر این، اجرای برخی تعهدات با موانع حقوق داخلی، به‌ویژه در ایالات متحده، روبه‌رو است. بخش مهمی از تحریم‌های اعمال شده علیه ایران بر مبنای قوانین مصوب کنگره آمریکا استوار است و دولت آمریکا بدون همکاری قوه مقننه قادر به لغو دائمی آنها نیست. از این رو، حتی در صورت وجود اراده سیاسی در قوه مجریه، امکان تحقق کامل برخی تعهدات با محدودیت‌های حقوقی داخلی مواجه خواهد بود.

همچنین، تجربه سال‌های پس از برجام نشان داده است که رفع محدودیت‌های رسمی الزاماً به معنای ورود گسترده سرمایه‌گذاران خارجی به اقتصاد ایران نیست. نگرانی شرکت‌های بین‌المللی از بازگشت تحریم‌ها، ریسک‌های سیاسی و نبود تضمین‌های بلندمدت، می‌تواند مانعی جدی بر سر راه تحقق اهدافی همچون جذب صدها میلیارد دلار سرمایه خارجی باشد.

۵. سازوکارهای تضمین اجرا

پشتوانه اصلی اجرای یادداشت تفاهم میان دولت ترامپ و رژیم ایران (یادداشت تفاهم اسلام‌آباد) را باید در عرصه سیاست جستجو کرد. دولت‌ها معمولاً برای حفظ اعتبار خود در نظام بین‌الملل و جلوگیری از آسیب دیدن جایگاه دیپلماتیکشان، از نقض آشکار توافقات اجتناب می‌کنند. با این حال، تجربه خروج دولت آمریکا از برجام نشان داد که اعتبار بین‌المللی به تنهایی نمی‌تواند تضمین‌کننده تداوم پایبندی دولت‌ها به توافقات باشد، به‌ویژه زمانی که تغییرات سیاسی داخلی یا تحولات ژئوپلیتیکی منافع جدیدی را برای بازیگران ایجاد کند.

در کنار این ضمانت سیاسی، برخی اقدامات اقتصادی فوری نیز می‌توانند نقش ابزارهای اعتمادساز را ایفا کنند. آزادسازی بخشی از دارایی‌های مسدود شده، اعطای معافیت‌های محدود نفتی یا تسهیل مبادلات بانکی می‌تواند منافع کوتاه‌مدتی برای طرفین ایجاد کند و انگیزه ادامه مذاکرات را افزایش دهد. با این وجود، ماهیت این اقدامات به گونه‌ای است که در صورت تغییر شرایط سیاسی به سرعت قابل بازگشت هستند و از این رو نمی‌توان آنها را به عنوان ضمانت‌های پایدار تلقی کرد.

تنها سازوکاری که می‌تواند ظرفیت ایجاد تعهدات الزام‌آور بین‌المللی را داشته باشد، تصویب توافق جامع آتی توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد است. تجربه تصویب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت در حمایت از برجام نشان داد که چنین اقدامی می‌تواند جایگاه حقوقی توافقات سیاسی را تقویت کند و هزینه نقض آنها را افزایش دهد. با این حال، تحقق چنین سناریویی مستلزم اجماع میان قدرت‌های بزرگ و عبور از موانع سیاسی قابل توجه است.

۶. چالش‌های ساختاری توافق

یادداشت تفاهم میان دولت ترامپ و رژیم ایران( تفاهم اسلام‌آباد) با مجموعه‌ای از ابهام ها، سوء تفسیرها، چالش‌های ساختاری روبه‌رو است که می‌توانند بر میزان موفقیت آن در همان اهداف اولیه تأثیر بگذارند. یکی از مهم‌ترین این چالش‌ها، ابهام در برخی مفاهیم کلیدی مانند «حفظ وضع موجود» یا «چارچوب رضایت‌بخش» است که می‌تواند زمینه‌ساز برداشت‌های متفاوت و اختلافات تفسیری میان طرفین شود.

افزون بر این، نبود یک مرجع مشخص برای داوری و حل اختلاف، احتمال بروز مناقشات اجرایی را افزایش می‌دهد. وابستگی بخش مهمی از تعهدات به دستیابی به توافق نهایی، شکنندگی فرآیند را تشدید می‌کند؛ زیرا ناکامی در یک عرصه و موضوع می‌تواند کل روند مذاکرات را متوقف سازد. همچنین، محدودیت‌های ناشی از حقوق داخلی ایالات متحده، حضور بازیگران منطقه‌ای و بین‌المللی که در مذاکرات مشارکت مستقیم ندارند، و تعیین جدول زمانی کوتاه برای دستیابی به توافق جامع، همگی بر پیچیدگی اجرای این تفاهم‌نامه می‌افزایند.

۷. نتیجه‌گیری

بررسی حقوقی و کارکردی یادداشت تفاهم میان دولت ترامپ و رژیم ایران (اسلام‌آباد) نشان می‌دهد که این سند را باید بیش از آنکه یک معاهده بین‌المللی الزام‌آور دانست، ابزاری سیاسی برای مدیریت بحران و فراهم ساختن زمینه مذاکرات بعدی تلقی کرد. این یادداشت تفاهم دارای ریسکهای گوناگونی از قبیل سوء تفسیر و قابلیت اجرای اولیه و محدودی برخوردار است و می‌تواند به عنوان سازوکاری برای کاهش تنش و ایجاد اعتماد متقابل عمل کند، اما فقدان ضمانت‌های حقوقی قوی، نبود نهادهای نظارتی مستقل و وابستگی گسترده به توافقات آینده، ظرفیت آن را برای تبدیل شدن به یک چارچوب پایدار صلح محدود می‌سازد و ریسک بازگشت به کشمکش و تنش بین طرفین را افزایش میدهد.