مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی

تا سال ۱۳۶۶ قانون مشخصی برای تعریف این نهادها وجود نداشت. ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال ۱۳۶۶ این نهادها را اینگونه تعریف کرد: «مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده یا می‌شود». برخی از مشهورترین نهادهای عمومی غیر دولتی عبارتند از: بنیاد مستضعفان و جانبازان، بنیاد ۱۵ خرداد، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن و کمیته امداد امام خمینی. بر اساس قانون، حداقل ۵۰ درصد از بودجه سالانه این نهادها باید از محل «منابع غیردولتی» تامین شود.

بر اساس قانون اساسی، اقتصاد ایران دارای ۳ بخش دولتی، خصوصی و تعاونی است. قوانین و مقررات حاکم بر نهادهای عمومی غیردولتی تا حد زیادی مستقل از بخش‌های اقتصادی موجود در قانون اساسی است.

علاوه بر نهادهای مذکور، برخی دیگر از مؤسسات وابسته به حاکمیت نیز در اقتصاد ایران حضور دارند که هرچند تحت عنوان نهادهای عمومی غیردولتی طبقه‌بندی نمی‌شوند، اما هم از نظر تشکیلاتی و هم از نظر کارکرد، شباهت زیادی با آنها دارند. از جمله مهمترین این نهادها، می‌توان به ستاد اجرایی فرمان امام و آستان قدس رضوی اشاره کرد. وجه اشتراک تمامی این نهادها انتصاب مدیران ارشدشان توسط ولی‌فقیه است.

فعالیت اقتصادی بنیادها و مؤسسات انقلاب اسلامی محدود به موارد ذکر شده نیست. هر کدام از این نهادها، مالک بسیاری از شرکت‌ها، صنایع، مؤسسات و هولدینگ‌های مالی هستند. به عنوان مثال، آستان قدس رضوی مالک و اداره‌کننده شرکت‌های شهاب خودرو، کمباین‌سازی ایران، نخ‌ریسی و نساجی خسروی، معدن قدس رضوی، شرکت فن‌اوری اطلاعات و ارتباطات رضوی، داروسازی ثامن، شرکت کشاورزی رضوی، شرکت کشاورزی چناران، کشت و صنعت اسفراین، قند تربت حیدریه، آرد قدس رضوی، خمیر مایه رضوی، فرآورده‌های لبنی رضوی، کارخانه‌جات بنای سنگ، سیمان سمنگان، کاشی قدس رضوی، بتن و ماشین‌سازی قدس رضوی، مسکن و عمران قدس رضوی، کارگزاران رضوی و برخی دیگر از شرکت‌ها و صنایع ریز و درشت دیگر است.

برخی از شرکت‌ها و صنایع زیر مجموعه بنیاد مستضفان و جانبازان نیز عبارتند از: زمزم ایران، صنایع غذایی مهرشهر، بهنوش ایران، دوغ آبعلی، صنایع غذایی پاکدیس،گوشتیران، لبنیات پاستوریزه پاک، تله‌کابین توچال، هتل پارسیان عالی‌قاپو، هتل صفاییه یزد، باشگاه ایرانیان دبی، مجنمع ورزشی تفریحی ارم سبز، هتل بین‌المللی پارسیان آزادی گسترش الکترونیک ایرانیان، موسسه فرهنگی موزه‌های بنیاد، موسسه سینمایی نورتابان، خانه ایرانیان، بانک و کارگذاری تجارت همراه و چندین شرکت و موسسه مالی دیگر.

مؤسسات مالی وابسته به نیروهای مسلح

در اقتصاد پنهان ایران علاوه بر نهادهای عمومی غیردولتی، دسته دیگری از نهادها نیز وجود دارند‌ که مستقیم یا غیرمستقیم وابسته به نهادهای نظامی و انتظامی هستند. تقریبا تمامی نیروهای مسلح (سپاه، ارتش، نیروی انتظامی و وزارت دفاع) صاحب بنیاد تعاون مخصوص به خود هستند.

فعالیت‌های مالی این بنیادها چندان شفاف نیست و هیچ‌کدام از نهادهای نظارتی رسمی حکومت مانند دیوان محاسبات، سازمان بازرسی و مجلس بر کار آنها نظارت نمی‌کنند. تنها سازمان ناظر بر عملکرد این بنیادها، سازمان حفاظت اطلاعات نیروی نظامیِ واحد مربوطه است که معمولا گزارش‌های شفاف و روشنی نیز از عملکرد نظارتی خود منتشر نمی‌کند. بنیادهای تعاون همچنین یکی از بزرگترین سهامداران بانک‌ها و مؤسسات مالی وابسته به نیروهای نظامی هستند.

یکی از پرسروصداترین تخلفات مالی چند سال اخیر مربوط به تخلفات بنیاد تعاونی ناجا بود که منجر به بازداشت، برکناری و انفصال از خدمت چندی از مقامات نیروی انتظامی در دوره ریاست اسماعیل احمدی‌مقدم بر این سازمان شد.

علاوه بر بنیادهای تعاون، در سال‌های گذشته و به ویژه در دوره دولت احمدی‌نژاد، تقریبا تمامی بخش‌های زیرمجموعه نیروهای مسلح وارد فعالیت‌های بانک‌داری نیز شدند. بانک‌های قوامین (نیروی انتظامی)، انصار (سپاه)، حکمت ایرانیان (ارتش)، مؤسسه اعتباری کوثر (وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح) و بانک مهر اقتصاد (سازمان بسیج سازندگی) از جمله این مؤسسات مالی بودند.

در واقع بخش قابل توجهی از آنچه به نام خصوصی سازی بانک‌ها و مؤسسات مالی در ایران صورت گرفت، شامل اعطای مجوز بانک به نیروهای مسلح بود. بانک‌ها و مؤسساتی که بیشتر از آنکه نقش مفیدی در بهره‌وری اقتصاد داشته باشند، تبدیل به کیف پولی برای صاحبان‌شان شدند و بعد از حدود یک دهه از آغاز فعالیت، اکثرا ورشکسته و از نظرمالی زیان‌ده هستند. جبران بدهی‌های این قبیل مؤسسات مالی توسط دولت و از بودجه عمومی کشور، نقش به سزایی در افزایش نقدینگی کشور در سال ۹۷ داشت. به گفته صادق لاریجانی، رئیس وقت قوه قضائیه، ۳۵ هزار میلیارد تومان برای پرداخت مطالبات معوق این مؤسسات از بودجه عمومی کشور هزینه شد. بدون در نظر گرفتن تورم یک‌سال اخیر، این رقم تقریبا معادل خسارات ناشی از سیلاب‌های فروردین امسال است.

چندی پیش قرار شد بانک‌های وابسته به نیروهای مسلح به بانک سپه ملحق شوند.

سپاه پاسداران

شروع فعالیت‌های اقتصادی سپاه به دوره ریاست جمهوری اکبر هاشمی رفسنجانی برمی‌گردد. تا پیش از آن، دل‌مشغولی اصلی سپاه بیشتر حول فعالیت‌های نظامی، امنیتی و مهمتر از همه جنگ ۸ ساله با عراق بود. با پایان جنگ، درگذشت آیت‌الله خمینی و شروع جمهوری دوم، تغییرات زیادی در ساختار سیاسی کشور ایجاد شد. در همین دوره بود که سپاه علنا وارد فعالیت‌های اقتصادی شد و امروز بعد از گذشت ۳ دهه به یکی از بزرگترین نهادهای اقتصادی کشور تبدیل شده است.

به گفته هاشمی رفسنجانی در فروردین ۹۲: «مهندسی رزمی سپاه امکاناتی از جنگ داشت که در سازندگی کشور می‌توانست موثر باشد و ما در آن زمان پروژه‌هایی مثل راه‌سازی به آنان دادیم؛ هم برای کشور مفید بود و هم برای سپاه، اما حالا سپاه نبض اقتصاد و سیاست خارجه و داخله را در دست گرفته و به کمتر از کل کشور راضی نیست». مهمترین بازوی اقتصادی سپاه پاسداران، قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا است. این قرارگاه در سال ۱۳۶۸، و «با هدف بهره‌گیری از توان عمرانی سپاه برای توسعه و سازندگی کشور» تاسیس شد. این قرارگاه، ۱۷۰هزار نیروی انسانی دارد که حدود ۳۰ هزار نفر آنها نیروی رسمی قرارگاه هستند. قرارگاه خاتم الانبیاء در حال حاضر پروژه‌های زیر ۱۰۰ میلیارد تومان را به عنوان پیمانکار نمی‌پذیرد و با ۵ هزار پیمانکار خصوصی در حال همکاری است. اوج دوره رشد این قرارگاه در دوره ۸ ساله محمود احمدی‌نژاد و با شدت گرفتن فعالیت‌های این قرارگاه در پروژه‌های کلان نفت و گاز اتفاق افتاد. اکثر این پروژه‌های کلان اقتصادی، از جمله پروژه راه‌اندازی لوله گاز از عسلویه به سیستان و بلوچستان به ارزش یک میلیارد و ۳۰۰ میلیون دلار و پروژه ساخت فازهای ۱۵ و ۱۶ «چاه نفتی پارس جنوبی» به ارزش دو میلیارد و ۵۰۰ میلیون دلار، بدون تشریفات قانونی به این قرارگاه واگذار شد.

یکی دیگر از بازوهای اقتصادی سپاه «قرارگاه پیشرفت و آبادانی» است که در سال ۹۵، و زیر نظر فرماندهان سپاه استان‌ها تشکیل شد. به گفته رمضان شریف، مسئول روابط عمومی کل و سخنگوی سپاه، تشکیل این قرارگاه در راستای تحقق تدابیر و فرامین رهبر در امر «سازندگی، عمران، آبادانی، خدمت‌رسانی و محرومیت‌ز‌دایی در مناطق دورافتاده و محروم کشور و نیز برقراری امنیت پایدار مردمی، بسترسازی خدمت رسانی بیشتر نظام و استفاده حداکثری از ظرفیت‌های استان‌ها» صورت گرفته است.

ساختار جدید سپاه‌ استان‌ها در سال ۱۳۸۷ و در دوره فرماندهی محمد علی جعفری صورت گرفت. بر اساس این ساختار جدید، فعالیت‌های سپاه در هر استان متمرکز شد و فرماندهان سپاه هر استان با داشتن اختیارات کامل در تمامی امور اداری و اجرایی، و البته فعالیت‌های اقتصادی، مستقیما زیر نظر فرماندهی کل فعالیت می‌کنند. تا پیش از تجدید ساختار سپاه‌های استانی، عمده فعالیت‌های سپاه زیرنظر قرارگاه سازندگی خاتم الانبیا و بنیاد تعاون سپاه انجام می‌شد.

نقش نهادها در اقتصاد

هرچند حضور نهادها و مؤسسات موازی در کشور و استفاده از امکانات آنها ممکن است در مواقع خاصی کمک حال اقتصاد کشور شده باشد، اما بدون شک خسارات و آسیب‌های چنین حضور بی‌ضابطه‌ای بیشتر از منافع آن است.

از جمله مهمترین آسیب‌ها، برخورداری بسیاری از این نهادها از بودجه عمومی کشور و استفاده آن در راستای بسط سیاست‌ها، خط‌مشی‌ها و اهداف ایدئولوژیک نظام و احزاب و گروه‌های همسو با آن است.

سوال اساسی این است: آیا سایر گروه‌ها و نمایندگان سایر اقشار جامعه که سبک زندگی آنها متفاوت با اندیشه و سبک زندگی مسلط حکومت است نیز می‌توانند از چنین امکاناتی برخوردار باشند؟ مضاف بر این، با وجود برخورداری این نهادها از بودجه عمومی، نهادهای نظارتی کشور از اختیارات بسیار محدودی در نظارت و حسابرسی از این نهادها برخوردارند.

آذر ماه سال گذشته، اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس جمهوری، گفته بود که اصلاح ساختاری یعنی حذف نفوذی‌هایی که منابع هنگفتی از بودجه کشور را به خود اختصاص می‌دهند. به گفته او «اگر دولت بخواهد در شرایط سخت امروز بودجه یکی از همین افراد صاحب نفوذ را حذف کند، صداها بلند خواهد شد و از دولت خواهند خواست که کوتاه بیاید».

یکی دیگر از انتقادها به حضور نهادهای انقلابی در اقتصاد کشور این است که با وجود فعالیت‌های اقتصادی بعضا پرسود، وضعیت مالیاتی این نهادها چندان روشن نیست. در واقع این نهادها هم از مواهب خصوصی بودن و سود حاصله از فعالیت اقتصادی بهره‌مند می‌شوند، و هم از رانت حکومتی بودن و عدم پرداخت مالیات و حسابرسی شفاف سود می‌برند.

آبان ماه سال ۹۷، نادر جنتی، معاون سازمان امور مالیاتی، در بخشنامه‌ای اعلام کرده بود: «بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی دارای مجوز معافیت از طرف حضرت امام خمینی و مقام معظم رهبری از شمول پرداخت مالیات‌های موضوع قانون مالیات‌های مستقیم، خارج گردیده‌اند». این بنیادها و نهادها عبارتند از بنیاد شهید، کمیته امداد، سازمان تبلیغات اسلامی، دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام خمینی، مرکز خدمات حوزه‌های علمیه، موسسه پژوهشی فرهنگی انقلاب اسلامی و جامعه المصطفی العالمیه.

پیش از این نیز، با بالا گرفتن بحث مالیات آستان قدس رضوی، آیت‌الله خامنه‌ای در تاریخ ۱۵ آذر ۱۳۹۵ در نامه‌ای نوشت «با استناد به حکم آیت‌‌الله خمینی، درآمدهای آستان قدس رضوی و نیز شرکت‌ها و مؤسسات وابسته به آن از پرداخت مالیات معافند. اما این حکم شامل مالیات‌های تکلیفی و نیز مالیات بر ارزش افزوده نمی‌شود». در این نامه آمده است: «لکن چون فعالیت‌های اقتصادی باید شفاف و رقابت‌پذیر باشند، توصیه می‌شود که مالیات شرکت‌ها و مؤسسات برابر مقررات محاسبه و پرداخت و به صورت جمعی-خرجی عینا به آستان برگشت داده شود». احتمالا بر همین اساس بود که در بخشنامه‌ای سازمان امور مالیاتی صراحتا آمده است که «شرکت‌های زیرمجموعه نهادها مالیات می‌پردازند».

منظور از جمعی-خرجی بودن مالیات این است که اداره مالیات، مالیات این بنگاه‌های اقتصادی را «جمع» می‌کند، و سپس عین مقدار پول از بودجه عمومی کشور به حساب همان بنگاه واریز می‌شود تا «خرج» شود. در این روش، درآمد مالیاتی در نهایت هیچ باری از هزینه‌های دولت برنمی‌دارد.

با وجود این، بر اساس اسناد بودجه‌ای، شرکت‌ها و مؤسسات وابسته به آستان قدس رضوی در سال ۹۸ تنها ۱۰۰ هزار تومان مالیات جمعی-خرجی پرداخت می‌کنند. رقم منتشر شده در قانون بودجه سال پیش از آن (سال ۹۷)، ۳۰ میلیارد تومان بوده است.

میزان مالیات پرداختی ستاد اجرایی فرمان امام چندان شفاف نیست. در پاییز سال ۹۷، مصطفی سیدهاشمی، معاون اقتصادی ستاد اجرایی، گفته بود «ستاد اجرایی به اذعان مکرر مسئولین سازمان مالیاتی از مودیان خوب و خوش حساب مالیاتی می‌باشد و همیشه مالیات خود را در زمان مقرر پرداخت کرده است». علی رغم این اظهارنظر، مجلس شورای اسلامی در اسفند سال ۹۷، ستاد اجرایی فرمان امام، آستان قدس رضوی و «بنگاه های اقتصادی نیروهای مسلح» را ملزم به پرداخت مالیات کرد. معلوم نیست اگر این نهاد، به گفته مدیرانش، در سال‌های گذشته مالیات داده، چرا مجلس دوباره آن را به سیاهه نهادهایی اضافه کرده است که باید در سال جدید مالیات دهند. مضاف بر این، به نظر می‌رسد در صورت پرداخت، مالیات ستاد اجرایی نیز از نوع جمعی-خرجی باشد.

در بین نهادهای انقلابی، یکی از شفاف‌ترین ترازهای مالی از آنِ بنیاد مستضعفین است که ریاست آن را محمد سعیدی‌کیا، از مقامات باسابقه جمهوری اسلامی بر عهده دارد. چند سالی است که این بنیاد صورت‌های مالی سالیانه‌اش را به صورت منظمی منتشر می‌کند.

در نهایت اینکه، بر اساس اسناد بودجه سال ۹۸، «نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی» تنها به پرداخت مالیات به میزان ۱۶ میلیارد و ۶۶۶ میلیون تومان ملزم شده‌اند.

نقش مخرب دیگر بنگاه‌های اقتصادی انقلاب اسلامی در اقتصاد کشور، ایجاد انحصار و تنگ کردن فضای رقابت برای بخش خصوصی است. به طوری که نه تنها قوانین و مقررات بخش خصوصی شامل این نهادها نمی‌شود، بلکه این بنگاه‌ها از بسیاری از رانت‌ها و امتیازات، از جمله دسترسی به اطلاعات و نیز امتیازات ویژه در مناقصات برخوردار هستند.

رقابت با بخش خصوصی البته چندان از چشم مقامات کشور پنهان نیست. چندی پیش، علی شمخانی، دبیر شورای عالی امنیت ملی در جمع مسئولان ستاد اجرایی فرمان امام گفته بود: «ستاد اجرایی باید مکمل سیاست‌های اقتصادی دولت و بخش خصوصی باشد نه رقیب آنها».

مضاف بر این‌ها، این نهادها از منتفعین اصلی پروژه خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران نیز بوده‌اند.

در سال ۹۲، چند ماه پس از روی کارآمدن دولت اول روحانی، اسحاق جهانگیری، در همایش بهبود فضای کسب و کار در ایران، اعلام کرد که «در جریان اجرای اصل ۴۴، موسوم به اصل خصوصی‌سازی، تنها ۱۷ درصد از دارایی‌های دولتی به بخش خصوصی واقعی واگذار شده و ۸۳ درصد آنها در اختیار شرکت‌های شبه دولتی قرار گرفته است». نهادهای عمومی غیر دولتی و نهادهای وابسته به نیروهای نظامی از جمله مالکین این «شرکت‌های شبه دولتی» هستند.

در همین رابطه، حسن روحانی نیز گفته بود « ابلاغ سیاست های اصل ۴۴ برای این بود که اقتصاد به مردم واگذار شود و دولت از اقتصاد دست بکشد، اما ما چه کار کردیم؟ بخشی از اقتصاد دست یک دولت بی تفنگ بود که آن را به یک دولت با تفنگ تحویل دادیم، این اقتصاد و خصوصی سازی نیست». به گفته روحانی «از آن دولتی که تفنگ نداشت می‌ترسیدند، چه برسد به اینکه اقتصاد را به دولتی دادیم که هم تفنگ دارد و هم رسانه را در اختیار دارد و همه چیزی دارد و کسی جرأت ندارد با آنها رقابت کند».

باید دید، آیا سخت‌تر شدن شرایط اقتصادی، محرکی برای اصلاح قوانین، در جهت افزایش پاسخگویی و شفافیت نهادهای غیررسمی بر اقتصاد کشور می‌شود؟ یا برعکس، بازار آشفته تحریم و پنهان‌کاری زمینه را برای افزایش قدرت این قبیل نهادها و فرار از پاسخگویی به بهانه‌های مختلف (از قبیل کمک به دور زدن تحریم‌ها) مهیا می‌کند؟