نظام سیاسی – اداری متناسب با دمکراسی و کارآمد در ایران، کاظم ایزدی (بخش دوم)

- برای مطالعه بخش اول اینجا را کلیک کنید

بخش سوّم: مروری سطحی وگذرا بر اقدامات انجام شده در جهت آمایش سرزمین

حال که وضع موجود کشوررابا دیدی،هرچند سطحی و گذرا، بازشکافتیم وبه ساختار نظام شهری و نابرابری ها ، واپس ماندگی و فقر و محرومیت وعقب ماندگی برخی مناطق این سرزمین پهناورِ ثروتمند اشاره کردیم. به جاست ببینیم تاکنون برای شناخت وآمایش سرزمین چه کارهائی شده وچه گام هائی درجهت محرومیت وفقر زدائی و بهره برداری بهینه ازسرمایه های ملّی(معنوی ومادی)، مدیریت خردمندانه سرزمین ومشارکت دادن هرچه بیشتر مردم بومی در امور اجتماعی- فرهنگی و اقتصادی-عمرانی منطقه شان برداشته شده است .

نخستین گام درجهت سپردن کار مردم به مردم در صدرمشروطیت وبا تصویب قانون ایالتی- ولایتی( مجلس اول -در تاریخ ۱ /۳/۱٢٨٦) برداشته شد، گامی مهّم و پیشرفته ( در زمان خود) در برقراری نظام غیر متمرکز وسپردن بخشی از امور، به ویژه خدمات اجتما عی – عمرانی شهر واستان به خود مردم بومی. این قانون پس از تصویب دربرخی نقاط جمعیتی کشور با شدت وضعف، تحت تآثیر نفوذ های محلی به اجرا گذارده شد و جمعاً، به طوری که سید حسن تقی زاده در کتاب خاطرات خود می نویسد(ر . ک به: ۱٨ ) درکل کشور ۱۴۴ انجمن ایالتی و ولایتی تشکیل شد.

رضا شاه پس از روی کارآمدن وقدرت گرفتن برای کوتاه کردن دست خوانین و نفوذ های قدرتمند محلی و با هدف حفظ تمامیت ارضی کشور، ساماندهی و توسعه وعمران کشور نظام متمرکز را به اجراگذارد تا بتواند سیاست گذاری ها وتصمیم گیری های حتا خَرد مملکتی را شخصاً اتخاذ کند ومراحل اجرائی را زیر نظر داشته باشد وهدایت کند. لذا از آن پس، اجرای قانون ایالتی - ولایتی درنقاطی هم که به اجرا درآمده بود موقوف شد.

با شروع جنگ جهانی دوم و سپس ایجاد خود مختاری درآذربایجان وکردستان بر اساس سیاست های دولت شوروی دوره ی استالین پرونده ی این قانون دوباره ازبایگانی خارج شد وبخشهائی ازآن با تغییراتی در آذربایجان و بخش هائی ازکردستان به اجرا گذارده شد. ولی اجرای بخشی آن در این مناطق نیز پس از توافق قوام السلطنه با استالین و موافقت شوروی ها برای خارج کردن نیروهای خود از ایران و مالاً انحلال حکومت های خود مختار آذربایجان و کردستان متوقف شد.

در سال۱۳۴۱، با روی کارآمدن جان اف کندی برپایه ی سیاست های منطقه ای امریکائی ها وصواب دید آن برنامه ی اصلاحات که مهمترین آن ها اصلاحات ارضی در ایران بود با اجرا درآمد ، برنامه ای که بعداً نام انقلاب سفید شاه وملت به خود گرفت بود. از جمله خواسته ها ی دولت کندی مشارکت دادن مردم در امور خود بود. لذا دولت وقت، امیر اسد اله اعلم ،این قانون را از بایگانی خارج کرد . هیئت دولت پس ازانجام اصلاحاتی نظیر دادن حق رأی به زنان، حذف شرط مسلمان بودن از شرایط انتخاب کنــندگان و انتخاب شوندگان ونیزاصـلاح سوگند خوردن درمراسم تحلیف انتخاب شدگان به یکی از کتب آسمانی (به جای فقط قرآن) درتاریخ ۱۴مهر۱۳۴۱برای اجرا به استان ها ابلاغ کرد. متاسفانه مخالفت شدید بخشی ازروحانیت به رهبری آیت اله روح اله خمینی با اجرای این قانون مترقی (در زمان خود) دولت قادر نشد مخالفت ها را نادیده بگیرد و یا خنثی کند ویا شاه که قدرت شخصی اش تثبیت شده بود دیگر علاقه ای به اجرای این برنامه نداشت. به هرحال مصوبه پس گرفته شد و اجرای آن از تاریخ هفتم آذر ماه همان سال، یعنی پس از کمتر از دو ماه ازتاریخ ابلاغ، متوقف گردید. به این ترتیب،اجرای این قانون، که می توانست نظام غیرمتمرکزرادرکشورپیاده کند وخود مدیری راجایگزین نظام متمرکزنماید وبه مردم هرمنطقه وشهر امکان دهد سرنوشت خود را دردست بگیرند ودررشد وتوسعه ی کشور مشارکت فعال داشته باشند ومالاً ایران را به یک کشور پیشرفته تبدیل کنند مجدداً به بایگانی سپرده شد و دیگر از آن خارج نشد.

از نیمۀ دوم دهه ۱۳۴۰تا کنون چندین مطالعه و بررسی با هدف سیاست گذاری و عمران مناطق و شناسائی نقاط محروم ویاکمترتوسعه یافته وایجاد نوعی تعادل و توازن در سطح کشورانجام شد. برخی ازنتایج این مطالعات که با سیاست های نظام حاکم همخوانی داشته و برایش مساله برانگیز نبوده وخد شه ای به حاکمیت نمی زد در سیاست گذاریهای کلان ویا خَرد مملکتی در قالب برنامه های پنج سا له ملحوظ می شد و گاهاً به اجرا درمی آمد و اختیاراتی به مناطق داده می شده است(ر.ک به : ۱٩).

مروری سطحی و گذرا بر این مطالعات نشان می دهد که نخستین مطالعه و بررسی جدی در سال ۱۳۴۵ زیر عنوان "افزایش جمعیت تهران و سیاست عمران کشوری" با هدف جلوگیری از افزایش جمعیت تهران، تسریع توسعه ی اقتصادی در سراسر کشور از راه ایجاد فعالیت های جدید در مناطق مختلف و... در مؤسسۀ مطالعات وتحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران و با الگو گرفتن از تجربه ی فرانسه وپایه قراردادن نظریه های اقتصاد دانان فرانسوی وکارشناسان داتار*- نمایندگی دولت فرانسه در آمایش سرزمین وبرنامه ریزی منطقه ای در باره قطب های توسعه

Délégation à L’Aménagement de Territoire à l’ Action Régionale *

فرانسه - که با شرایط ساختاری جامعه ی ایران آن زمان نیز سا زگار بود انجام شد (ر.ک به : ۴ ص ٢).

علاوه بر این، چند مطالعه وبررسی موردیِ منطقه ای یا ملّی با هدف سیاست گذاری و برنامه ریزی منطقه ای ودر قالب طرح های جامع منطقه ای و استانی مانند مطالعات میسرا در استان فارس، مطالعات ست کوپ دراستان خراسان(۱۳۵۱) ویا آمایش سرزمین- ستیران(۱۳۵۴) ،مطالعات سطح بندی خدمات روستائی- اسداله بسایه –دانشگاه شیراز (۱۳٦۱)، طرح توسعۀ اقتصادی و اجتماعی استان همدان – مشاور تهران پژوهش(۱۳۷۴)انجام شد .

شدت گرفتن مهاجرت بی رویه به تهران از یک سو و واپس ماندگی وفقر ومحرومیت برخی دیگر از مناطق کشور موجب شد که کارشناسان و مسئولان سا زمان برنامه و بودجه انجام مطا لعات جامع در سطح ملّی رانیز برنامه ریزی کنند تا علل و عوامل مؤثرِ درگیر را بهتر و دقیق تر بشناسند و در برنامه های۵ ساله توسعه لحاظ نمایند. از آن جمله اند: مطالعات برنامه ریزی فیزیکی در سطح ملّی- وزارت آبادانی و مسکن(۱۳۴۵)،مطالعات آما یش سرزمینِ مرکزآما یش سرزمین سازمان برنامه وبودجه( در سال ۱۳۵۳) وآمایش سرزمین اسلامی در سال ۱۳٦۱ توسط دفتر برنامه ریزی منطقه ای سازمان برنامه وبودجه. نتایج هر یک دریک یا چند مُجلد انتشار یافت - ر.ک به:۲۰).

مهمترین مجموعه ی مطا لعات وبررسی های جامع که عوامل مهّم در گیر وتأثیرگذاررا کالبد شکافی کرده و مورد تحلیل علمی قرار داده مربوط می شود به طرح جامع کالبدی ملّی که با هدف قراردادن شناخت چگونگی گسترش شهرهای کنونی و ایجاد شهرهای جدید، پیشنهاد شبکه ی شهرهای آیندۀ کشوربه معنای اندازه ی شهرها،چگونگی استقرارآنها در ساختارفضائی کشوروایجاد سلسله مراتب میان شهرها وبالاخره پیشنهاد چهارچوبِ مقررات ساخت وسازدرکاربری های مجازکشوردربلندمدت (درمقطع٢۰ ساله)وبه منظورفراهم آوردن ساختارمدیریت جامع و یکپارچه وخردمندانه ی سرزمین ازسال ۱۳٧٠ (۱٩٩۱م) درمرکزمطالعات وتحقیقات شهرسازی ومعماری وزارت مسکن وشهرسازی آغاز شد. دراین طرح جامع زمینه های مهّم درگیر درساختار فضائی سرزمین مانند جمعیت وفضا، صنعت وفضا، آب موردنیاز،منبع آب، قابلیت اراضی وکاربری زمین وانرژی،آب وهوا وپستی و بلندی ویا حفاظت محیط زیست ،ارتباطات ومخابرات، اقتصاد،شبکه ی شهرهای مهّم کشور و...توسط استادان وکارشناسان فن با دید کلان مورد مطالعه وبررسی قرارگرفت وهریک از زمینه های مطالعاتی دریک یاچند مُجلد انتشار یافت. درگزارش شبکه ی شهرهای مهّم کشور به قلم این نویسنده وگزارش تلفیقی نتایج مطالعات بخش شبکه ی شهری و روستایی این مجموعه ی مطا لعات مشاهده می کنیم (ر.ک به : ۳ص۱۱٨)که ابتدا مطالعات وبررسیهای مربوط به ساماندهی فضائی وآمایش سرزمین درایران مرورگردید وسابقه ی این نوع مطالعات وبررسی ها دربرخی کشورهای دیگرمانند فرانسه،امریکا،انگستان ومطالعه طرح کارکردهای شهری درتوسعه روستائی درفیلیپین(۱٩۷۳)شکافته شد ومورد تعمق قرارگرفت. آنگاه وزن شهرهای بیش از۵٠ هزار نفرجمعیت، باهدف تمرکززدائی ازتهران،ایجاد تعادل وتوازن درسطح کشوروجلوگیری ازرشد وتوسعه ی ناموزون وقطبی شدن نابرابروانباشتگی جمعیت ازنقطه نظرهای درگیر، مانند ساختار جمعیتی وتحول آن در٢۰ سال آینده، سطح خدمات رسانی وتمدن حضری، آموزش عالی، بهداشتی- درمانی، ارتباطات و... سنجیده شد. سلسله مراتب میان شهرها و تحول آن، حوزه ی نفوذ شهرهای عمده، استخوان بندی شهرهای یک منطقه کشورمورد مطالعه قرار گرفت. در نهایت، دسته بندی ساختار جمعیتی کشوردر۵ سطح بشرح زیر مناسب وکارآمد برای ایران تشخیص داده شد.

سطح ۱ - شهرهای خیلی بزرگ یا فرا منطقه ای وتعدیل کننده تمرکز دربرابر پایتخت کشور؛ ۲- شهرهای بزرگ یا منطقه ای،مهم برای سراسر منطقه، نه تنها استان مربوطه؛ ۳- شهرهای میانی بزرگ یا ناحیه ای متشکل ازیک یا چند شهرستان که ناحیه نامیده می شود ؛ ۴- شهرهای مرکز شهرستانها که مرکز تمرکز برخی خدمات اولّیه نیز می باشد؛ و ۵– بالاخره بقیۀ شهرها که دست کم برای حوزه ی نفوذ روستائی پیرامون خود اهمیت دارند.

نتایج این مطا لعات و بررسی های جامع درمرحله ی تلفیق با واردکردن سایرعوامل مهّم درگیر تقسیم سرزمین به ده منطقه طبق نقشه ی زیررا دیکته کرد. این ده مرکز منطقه ای عبارتند از:

۱-آذربایجان(آذربایجان شرقی،آذربایجان غربی واردبیل)، ٢- زاگرس (همدان،کرمانشاه،کردستان،لرستان وایلام)، ۳-خوزستان(خوزستان،کهکیــلویه وبویراحمد)،۴- فارس،۵- البرزجنوبی(استانهای تـــهران،مرکزی،سمنان،زنجان، قزوین وقم)،٦- مرکزی(اصفهان، یزد وچهارمحال وبختیاری)،۷- جنوب شرقی (کرمان وسیستان وبلوچستان)، ٨ - ساحل شمال (گیلان، مازندران وگرگان)، ٩- ساحل جنوب (هزمزگان وبوشهر) وبالاخره۱٠- خراسان را مناسب و مطلوب دانسته است.

Your browser may not support display of this image.

اقتباس از منبع ۴ص٩

آذربایجان :آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی واردبیل ؛

زاگرس: همدان، کرمانشاه، کردستان ، لرستان وایلام؛

خوزستان: خوزستان وکهکیلویه وبویر احمدی؛

فارس: فارس؛

البرز جنوبی: تهران، مرکزی، سمنان، زنجان، قزوین وقم ؛

مرکزی: اصفهان، یزد وچهارمحال وبختیاری؛

جنوب شرقی:کرمان وسیستان وبلوچستان؛

ساحل شمال: گرگان، مازندران و گیلان؛

ساحل جنوب: هرمزگان وبوشهر

خراسان: خراسان رضوی ، خراسان جنوبی وخراسان شمالی.

درپیشنهاد نهائی این ده تا مراکزفرامنطقه ای نامیده شدند. درهر یک ازاین مناطق شهرهائی مانند ارومیه، اردبیل (درمنطقۀ آذربایجان با مرکزیت تبریز) یا همدان، سنندج، خرم آباد و ایـــلام(در منطقۀ زاگرس با مرکزیت کرمانشاه) ویا درمنطقه ی اصفهان( با مرکزیت شهراصفهان) شهرهایی نظیر یزد و شهر کرد به عنوان مراکزمنطقه ای سطح یک یا مراکزمهّم منطقه ای وشهرهائی مانند مـراغه، مـرند، مهاباد، خـوی، و پارس آباد ( در منطقۀ آذربایجان) یا شاهیندژ، بوکان و سر دشت یا بروجرد، سقز، الیگودرز، اسلام آباد وهرسین (درمنطقۀ زاگرس) یا درمنطقه اصفهان کاشان، شهرضا، گلپایگان، خوانسار به عنوان مراکز ناحیه ای شناسائی شده اند وبالاخره باقیمانده ی مراکز شهرستان ها باز به ترتیب مانند اهر، مشکین شهر یا بروجرد – درود، سقز ویا در منطقه ی اصفهان اردکان و نائین نیز به عنوان رده ی چهارم سلسله مراتب شهری شناسائی شده اند

برای نمونه، در منطقۀ آذربایجان کلان شهر تبریز تنها مرکز فرامنطقه ای و شهرهای ارومیه و اردبیل دو مرکزمنطقه ای سطح یک – دو بازوی تبریز- وشهرهائی مانند مراغه، مرند و خوی مراکز ناحیه ای و شهرهای مشکین شهر ، اهر،میان دوآب و مانند آن به عنوان رده ی چهارم پذیرفته شده اند.

این نتایج درسال۱۳٧٥به تصویب شورای عالی شهرسازی معماری رسید ( ر.ک به:۲۰، طرح کالبدی ملی۱۳٧٥). مطالعات تفصیلی این مجموعه درسطح منطقه ای ازسال ۱٣٧٦شروع شده وکماکان ادامه دارد.(مطالعات برخی مناطق مانند آذربایجان شامل سه استان وزاگرس شامل پنج استان به پایان رسید). بنابراین، درهریک ازاین مناطق یک مرکز منطقه ای ویک یا چند مرکزسطح یک وسطح دو که سرریز جمعیت روستائی طالب یا مجبوربه مهاجرت را جذب کند وبا ارائۀ آموزش های لازم وارد بازار کار نماید پیشنهاد شد.

در این مطا لعه، پس از شناسائی خدمات عُمده ی هر یک از شهرهای مهّم- شهرهای۱٠٠ هزار نفر جمعیت وبیشتر- (ر.ک به: ۳ مقیاس گوتمان ص٢۳٢) وبرآورد سطح خدماتی که باید درافق برنامه داشته باشند تا قادر گردند نیازهای مردم محدوه ی خود درسطح متناسب وکارا را برآورده کنند پیشنهاد شد. به بیان دیگر، پس از شناخت خدمات موجود شهرهای مهّم و برای اینکه سطح بندی منطقه ای کارآئی لازم داشته باشد و بتواند خدمات عمده ی سطح در افق ٢٠ساله ساکنان را برآورده کند برای هریک از سطوح تعیین شده با توجه به محدودیت ها و الزامات سطح خدماتی که برپایه ی الگوهای پذیرفته شده بین المللی باید داشته باشند پیشنهاد شد.

برای نمونه، خدماتی که برای مرکزفرا منطقه ای پیشنهاد شده، علاوه بر ارتقاء سطح خدمات موجود مانند خدمات بانکی، امور قضائی،سینما،هتل، باشگاه ورزشی و سایر تسهیلات رفاهی- امنینی، فرودگاه، پزشک ، دامپزشک، دانشگاه، روزنامه وهفته نامه درسطح عالیِ ومتناسب با جمعیت زیر پوشش در افق برنامه ،این مراکز فرا منطقه ای باید از ایستگاه تلوزیون درسطح منطقه ای، دانشگاه درسطح فوق لیسانس و دکترا، مراکز عالی تحقیقاتی متعدد، بیمارستان های بزرگ ومجهز، کلنیک های روان- درمانی، فرودگاه درسطح بین المللی، راه های اصلی مبادلاتی سریع السیر، پارک های تفریحی، سالن های نمایش و فروشگاه های تخصصی برخوردار شوند و بتوانند خدمات عالی و کالاهای نادر مورد نیاز سالانۀ ساکنان و صنایع منطقه را تدارک کنند وصادرات منطقه را توسعه دهند. یا مثلاً برای مراکز منطقه ای سطح یک پیشنهاد شد،علاوه بر ارتقاء خدمات موجود شان برای جمعیت در سال افق بیمارستان۳۵٠ تا۵٠٠ تختخوابی، دانشگاه درسطح کارشناسی و کارشناسی ارشد، مرکز تحقیقاتی منطقه ای،ایستگاه تلویزون محلی، فرودگاه بین شهری، فروشگاه های سخت افزار ویژۀ صنایع و کشاورزی وخدمات در حد نیاز شهرهای بیش از ٢۵٠هزار تا یک میلیون نفر جمعیت ، شبکه ی سریع ارتباطی، وسائل و تجهیزات حمل ونقل سریع تأمین و مدار گردش کالا تسهیل شود. بهمین ترتیب، سطح خدمات متناسب با جمعیت و وظیفه ای که مراکز فرعی دارای اولویت باید بعهده بگیرند پیشنهاد شد.

خلاصه ی کلام

دراین تأمل و تعمق سعی کرده ام دریک نگاه تطبیقی به پیش و پس انقلاب، ساختار کالبدی ملُی جامعه ونظام پیچیده ی شهری وچگونگی تعادل و توازن، فقرومحرومیت های برخی مناطق و پی آمدهای آن را، به طور بسیار فشرده باز شکافی کنم. ملاحظه کردیم که بر پایـــه ی آخرین سرشماری عمومی نفوس ومسکن ایران کمی بیش از ٧٠میلیون نفرجمعیت دارد. جمعیت کشورهنوزجوان است(میانگین سن ٢٨سال)،٧۰درصداین جمعیت شهرنشین و٨٥درصد ازافراد٦ساله وبیشتر باسوادند. سطح دانش وبینش مردم جامعه،به ویژه زنان به طور چشمگیری بسط پیداکرده وبا مردان تقریباً برابرشده است. همچنین دیدیم که فعالیت اجتماعی زنان برای کسب حقوق انسانی- اجتماعی ومشارکت شان درامور جامعه به خوبی شتاب گرفته است.

نشانه هایی از به وجود آمدن خِرد ودرایت واقتدارجمعی وتبدیل روابط عمودی حاکم برجامعه به روابط افقی،حتا درخانواده های سنتی به روشنی مشاهده می شود. هنجارهای اجتماعی وارزش های بازدارنده ی رشد وتوسعه ی جامعه مانند روابط افراد با یکدیگر که اصل را بر بی اعتمادی می گذارد وذات انسان را شرور می داند، متکی به غیر است ویا به گذشته و زمان حال نگاه می کند وکمتر آینده نگر است، اعتقاد به قضا و قدر، تقدیر و سرنوشت دارد و... درحال دگرگون شدن است.

بالاخره تا آنجا که اسناد قابل دستیابی اجازه می دهند ودرچارچوب این بحث ( در حد یک مقاله)می گنجد از جمله با وضع اسفبار کشاورزی و صنعت درجامعه،عدم تعادل وتوازن درنظام شهری، پس ماندگی ها، محرومیت ها، فقر و کمبود منابع درآمدی و نیروی انسانی ماهر وکارآمد دربرخی منا طق، مهاجرت های احتمالاً ناخواسته و بدون برنامه، به ویژه برون استانی و اختلاط وامتزاج اقوام ساکن دراین سرزمین پهناور ثروتمند آشنا شدیم.

حال این پرسش اساسی مطرح می شود که دراین مُلک مُشاع که کلیه ی ساکنان آن، بدون توجه به جنسیّت، قومّیت ، زبان یا گویشی که دارند دردارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی وبه طورکلی آب وخاک آن حق حاکمیت مشترک دارند،در جامعه ای با این ساختارکالبدی منطقی است چه نوع نظام سیاسی - اداری مستقرشود، چه رویه وساز وکارهائی باید برگزید شود تا حکومت مردمی استقرار یابد وآزادی های اندیشه، بیان ،قلم ،مذهب وسایرحقوق فردی وجمعیِ انسان اجتماعیِ مسئول تأمین وبرابری آحاد ملّت(مرد وزن)، یعنی پایه های اصلی دمکراسی تضمین شود ومردم هرمنطقه وشهر بتوانند درعین حفظ تمامیت ارضی کشور، گیریم به تدریج وبا آماده شدن بستر لازم ، سرنوشت خود را دردست بگیرند ودررشد وتوسعه ی متوازن وپیوسته ی کشور مشارکت فعال داشته باشند ؟

برای پاسخ دادن به این پرشس اساسی، در بخش چهارم ، در یک نگاه اجمالی اشاره ای به انواع نظام های سیاسی – اداری مطرح می کنیم تا ببینیم در شرایط ایران امروز کدامین مناسب است ، کارا ئی بهتری دارد و با ضایعات و مخاطرات کمتری همراه .

بخش چهارم: نظام سیاسی- اداری مناسب برای ایران

ابتدا، به طور خلاصه به تعریف نظام های سیاسی- اداری، متمرکز، بسیط با تفویض بخشی از خدمات و قدرت واختیار تصمیم گیری به کارگزاران محلی(غیر متمرکز) و بالاخره نظام فدراتیو می پردازیم و ویژگی های عُمده ی هر یک را برمی شماریم .

نظام متمرکز یا بسیط باقدرت واختیارات برنامه ریزی و تصمیم گیری مرکزی

در نظام متمرکز کلیه ی تصمیم گیری ها باهدف یا به بهانه ی توسعه اقتصادی، اجتماعی وسیاسی ویا حفظ نظم و وحدت ملّی و تمامیت ارضی و جلوگیری از تجزیه کشور از بالا و توسط قدرت مرکزی، حکومت مطلقه وتنها شخصیت به رسمیت شناخته شده ی دارنده ی حاکمیت گرفته می شود و توسط کارگزاران حاکمیت در کل سرزمین به اجرا در می آید. در این روش نیروهای محلی بکار گرفته شده کارمندان دولت مرکزی اند ومجری برنامه ها و دستورات مسئولان حکومتی مرکز نشین. این نوع حکومت ها گوناگونی انسان ها واصالت ومنافع فردی را نادیده می گیرند،به شکوفائی قوه ی ابتکار وخلاقیت مردم محلی توجهی ندارند، نارضایتی و ناهنجاری درجوامع محلی را تشدید می کنند، به شرایط اقلیمی وآب وهوائی،سنت ها، ارزش های مسلط جوامع محلی و فرهنگ های قومی، زبانی بهاء نمی دهند یا آن ها را ناچیز می شمارند .

نظام متمرکز با دمکراسی ناسازگار است و بروکراسی را تقویت می کند. به رشد وتوسعه ی پیوسته و متوازن و متناسب کل سر زمین کمتر بها می دهد و...

از نمونه های بارز آن می توان به نظام کمونیستی اتحاد جماهیر شوروی سابق اشاره کرد که در آن با برداشتی از تئوری "تمرکز دمکراتیک"همه ی اموردر مرکز قدرت تصمیم گیری وبرنامه ریزی می شده وبرای اجرا به مناطق ابلاغ و تازه اجرای آن را نیز نمایندگان حزب کمونیست شدیداً کنترل می کرده اند. نمونه ی دیگر آن رادر آلمان دوره ی هیتلری یا در ایران ، سوریه و بسیاری از کشور های کمتر توسعه یافته ی آسیا ،افریقا وامریکای لاتین و... می توان دید

نظام بسیط با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت واختیارتصمیم گیری به کارگزاران محلی(غیرمتمرکز)

تمرکززدائی گام مهمّی ست در ایجاد دمکراسی و سپردن کار مردم به مردم، راهی ست قانونی برای کاهش و در نهایت وجلوگیری ازتجاوز قدرت مقامهای مرکز نشین به مناطق. دراین روش،همراه با تفکیک وتوزیع واقعی قوای سه گانۀ کشورکه می بایست انجام شود به تدریج نوعی تقسیم قدرت(به جز قانون گذاری) و مسئولیت با ساختار افقی شکل می گیرد تا شهروندان استان، شهرستان وشهر به توانند خود مسئولیت اداره ی امور خود را برطبق ضوابطی که مجلس ملّی تصویب می کند بعهده بگیرند. به بیان دیگر، تمرکز زدائی تغییر در صلاحیت ها و اختیارات نهادهای محلی و پذیرش کاهش قدرت حکومت مرکزی و تفویض بخش هائی از اختیارات و مسئولیت ها به برگزیدگان محلی است. در این روش مجلس ملّی، که برپایه ی ضوابطی از نمایندگان برگزیده ی شهرها شکل می گیرد(برای نمونه،به نسبت جمعیت ساکن درهر شهر)، بادر نظر گرفتن عوامل کلان اقتصادی ومنابع مالی سرزمین و سنت وفرهنگ محلی، شرایط جغرافیائی واقلیمی، تمدن حضری و میزان شهرنشینی، میزان فقر ومحرومیت، ظرفیت ها ومحدویت ها، امکانات و الزامات بر پایه ی شاخصی بخش هائی از اختیارات اجرائی وتصمیم گیری هائی، مانند گزینش نمایندگان شورای شهر وکارگزاران محلی، اخذ مالیلت( نوع آن را قانون ملّی تعیین می کند)، تعلیم زبان محلی در کنار زبان ملّی وارائه ی خدمات مورد نیاز،ساخت وسازها ونظایر آن راهمگام با رشد فکری وبینش اجتماعی و توسعه ی اقتصادی استان ها، شهرستان ها و شهرها ومهیا شدن بستر لازم در فرایندی به برگزیدگان مردم محلی تفویض می کند. وبا بسترسازی وآماده شدن بسترهای لازم بسط می یابد تا ساختار وروابط افقی در کل شهرهای سرزمین شکل بگیرد ومردم محلی سرنوشت خود را در دست بگیرند.

دولت مرکزی توزیع ثروت ملّی، حق قانون گذاری، برنامه ریزی های کلان اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی ودرمانی، ترابری و امورعمرانی ومانند آن در سطح ملّی و همچنین سیاست پولی ومالی،سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی،منابع ملّی وزبان ملّی و در یک کلام اموری که به منافع ملّی وابسته اند و آن هائی که در توسعه ی پایدار و متوزان کل سرزمین به سرمایه گذاری کلان نیاز دارند و نهادهای محلی قادربه انجام و حل و فصل آن نمی باشند را به عهده می گیرد ودر امور راهبردی نقش ارشادی ایفا می کند. نمونه ی این نوع نظام را می توان در هلند، پرتغال و فرانسه مشاهده کرد.

برای نمونه ، کشور فرانسه را درنظر بگیرید ، کشوری که قرن ها به صورت متمرکز اداره می شده و در آن روابط عمودی و از بالا به پائین حاکم بوده . جرقه های اولیه نظام بسیط با تفویض اختیار به کارگزاران محلی در سال۱٩۴۷و پس ازانتشار کتاب معروف گراویه* تحت عنوان" پاریس وبیابان فرانسه "زده شد و نظام متمرکز سیاسی - اداری چند قرنی فرانسه را به زیرسؤال برد. از این مقطع، حرکت هائی درجهت تمرکز زدائی ودادن اختیارات تصمیم گیری و اجرا ئی به مناطق شروع شد. ابتدا، درسال۱٩۵۵ گسترش بناهای صنعتی درپاریس ممنوع شد و درسال ۱٩٦۳ داتار(نمایندگی دولت برای آمایش سرزمین واقدام های منطقه ای**) زیر نظر نخست وزیر و مشارکت وزرای ذی ربط و با رسالت آمایش سرزمین تأسیس شد. در واقع ،ایجاد این نهاد طراح وهماهنگ و متعادل کننده ی سیاست دولت گام مهّمی بود دردیدن یک جای کل سرزمین فرانسه وبرجسته کردن تفاوت ها،محرومیت ها و ضرورت آمایش سرزمین در آن . سپس در سال ۱٩٦۴سازما ندهی جدیدی درتقسیمات کشوری وایجاد هشت متروپل تعادل به تصویب پارلمان رسید و برای اجرا به دولت ابلاغ شد ومتعاقب آن علاوه برفعالیت های صنعتی، بخش هائی ازخدمات اداری و آموزشی نیزبه مناطق واگذار شد .

ادامه ی روند تمرکززدائی در فرانسه با فراز و نشیب هائی مواجه شد و مدتی به نوعی سرگردان بود(دهه ی ٨٠ )تا این که نتایج سرشماری عمومی سال ۱٩٩٠عقب ماندگی وفقربرخی مناطق،به ویژه بخش مرکزی فرانسه و عدم تعادل وتوازن درسطح کشوروضرورت آمایش سرزمین ومحرومیت زدائی را دوباره تأیید وبرجسته کرد وبه تفکر ضرورت تمرکز زدائی وایجاد تعادل وتوزان در سطح کشور جان تازه ای بخشید. درسال۱٩٩۵ قانون آمایش سرزمین و توسعه ی پایدار به تصویب مجلس رسید وشورای ملی آمایش وتوسعه سرزمین با ۵۲عضوازنمایندگان مجلس، نمایندگان مناطق، سازمانهای صنفی،کارگری وکارفرمائی، شوراهای اقتصادی و اجتماعی مناطق، نمایندگان فعالیت های فرهنگی وورزشی، اشخاص صاحب نظر ویا ذی ربط در دبیرخانه ی داتار و به ریاست نخست وزیر ویا وزیر آمایش سرزمین شکل گرفت.

برپایه ی این قانون، قاعدتاً دولت مرکزی دیگر یکه تازدرعرصه ی سرزمین نیست بلکه مسئول تهیه وتدوین سیاستهای کلان اقتصادی و اجتماعی سرزمین و ضامن اجرای این سیاستها وهمبستگی ملّی است و مناطق(استان ها)، دپارتمان ها (شهرستان ها) و کمون ها(بخش ها)در برنامه ریزی و اجرای برنامه های توسعه اقتصادی و رشد اجتماعی در منطقه ی خود نقش پررنگی دارند . استاندار به عنوان نماینده ی دولت مرکزی سیاستهای ملّی، هماهنگی ها و جهت گیری های لازم را انجام می دهد

درست است که در دوره هائی،مثلاً دردولت سارکوزی نقش مناطق قدری کمرنگ شده و نظام کمی بسوی متمرکز میل کرده وشاید همین امر موجب شده که برخی از صاحب نظران نظام سیاسی – اداری فرانسه را "متمرکز دمکراتیک"(نه از نوع اتحاد جماهیر شوروی سابق) می دانند. ولی درهمین شرایط نیز کارگزاران منتخب مردم نظیر نمایندگان مجلسین دربرنامه ریزی های ملّی، منطقه ای ومحلی ورشد وتوسعه ی پایدار ومتوازن سرزمین نقش پررنگی داشته اند وبرگزیدگان محلی( شهردارها،اعضای شورای شهر و شورای استان) در رشد و توسعه ی استان، شهرستان یا بخش خود از اختیارات تصمیم گیری و اجرائی نسبتاً وسیعی برخوردارند و طبق قوانین ومقررات تفویض شده شهرواندان در تأمین منایع مالی سهم می پردازند. مثلاً برای ساختن راه فرعی وایحاد یک خط اتوبوس در یک

استان تنها۲٩ درصد بودجه ی لازم رادولت مرکزی و۴۵درصد را استان و۲٦درصد باقیمانده را شهرستان وبخش مربوطه تآمین کرده و پرداخته اند (ر.ک به: ۲۷) .

بنابراین می توان گفت که در این کشور به مقدار زیادی نظام غیر متمرکز پذیرفته شده و جا افتاده است. اما اگر، با کمی اغماض نظام فدراتیو را بالاترین درجه ی تمرکززدائی بدانیم ساختار نظام سیاسی – اداری فرانسه هنوز راه زیادی را باید طی کند تا به نظام بسیط با تقسیم قدرت واختیار به مقامات محلی مانند سوئد، نروژ ودانمارک ویا به فدراتیو نظیر آلمان یا امریکا تبدیل شود.

*Gravier,Jean-françois,Paris et le désert français :flamarion

**Comité Interministériel pour les problèmes d’ action régionale et d’Aménagement du Territoire

تبليغات خبرنامه گويا	[email protected]

نظام فدراتیو

در یک نگاه اجمالی به تاریخ وتحول نظام فدراتیو در دنیا ملاحظه می شود که معمولاً نظام فدراتیو از پیوند واتحاد چند واحد حکومتی یا کشور مستقلِ خود مختار با هدفهای مشخص وبرپایه ی میثاق مشترکی شکل می گیرد. هر یک ازاین واحدها ی مستقل برای متحد شدن با واحد یا واحدهای مستقل دیگر وبرخورداری از مزایای این اتحاد بخشی از استقلال وثروت ومنابع مالی، قدرت واختیارات خود رابه یک دولت مرکزی(فدرال) واگذار می کند. نمایندگان منتخب این واحدها (ایالات)قانون اساسی ملّی را تدوین وتصویب می نمایند. در این قانون شرایط، وضوابط این اتحاد و صلاحیت ها،اختیارات، الزامات ومحدودیت های هر یک تعیین می شود. ازنمونه های بارز آن ایالات متحده ی امریکا، کانادا ، آلمان ، یوگوسلاوی یا چکوسلواکی را می توان نام برد. پس در این نظام کثرت ملت و دولت مطرح است.

در این تقسیم بندی( میثاق مشترک)، سیاست خارجی و روابط بین المللی، سیاست دفاعی ، سیاست های اقتصادی ، پولی ومالی، سیاست های کلان آموزش عالی، بهداشتی ودرمانی و اموری نظیرشبکه ی راههای اصلی وفرودگاه ها و بنادربزرگ و مانند آن را دولت مرکزی بعهده می گیرد. قوه ی مقننه، قضائیه واجرائیه ی خود را شکل می دهد ودر محدوده ی مسئولیت هائ قانونی عمل می کند . ایالتها نیز قوای سه گانه خود را دارند و در چارچوب همان میثاق مشترک قانونگذاری می کنند وبه اجرا می گذارند. در واقع، به نوعی حکومت مستقل دارند (درجه ی استقلال آن را قانون اساسی ملّی تعیین می کند). درحالی که در نظام غیرمتمرکز دولت مرکزی بخش هائی از قدرت واختیار خود را به ایالت ها تفویض می کند .

بنابراین یکی از تفاوتهای بارز این نوع حکومت ها با نظام غیر متمرکز ( بسیط با تفویض بخشی ازخدمات واختیار به کارگزاران محلی) در این است که در این نوع حکومت ها تقسیم قدرت ومسئولیت مطرح است نه تفویض بخشی از اختیارو صلاحیت ها ولذا قیمومت اداری وجود ندارد. ایالت ها ،علاوه بر حق قانون گذاری از خود مختاری سیاسی، فرهنگی و اقتصادی ومالی نسبتاً زیادی برخوردارند و حتا می توانند برخی از قوانین مصوب مجلس ملّی را اجرا نکنند (نوع ومیزان آن را قانون اساسی ملّی تعیین می کند). در حالی که در نظام غیر متمرکز محدودیت ها وقید وبند ها بیشتر است ودر بهترین شکل آن خود مدیری یا خود اتکائی به کارگزاران منتخب محلی تفویض می شود ودولت مرکزی حق کنترل ویا سرپرستی را خواهد دشت ؛

نکته ی دیگر که نباید نادیده انگاشت این است که فدراتیو نظام پویا ئی است و از انعطاف پذیری بالائی باشرایط حاکم برخوردار. همین عامل می تواند اعمال نفوذهای قدرت های محلی را، به ویژه در ایالت های کمتر رشد و توسعه یافته، مانند، برای نمونه، وزیرستان پاکستان یا سیستان وبلوچستان خودمان تقویت وتشدید کند. در حالی که این نفوذهای محلی در نظام غیر متمرکز که درآن حکومت مرکزی بر عملکرد های نهاد های منطقه ای و پی گیری اهداف ملّی نظارت واعمال نفوذ بیشتری دارد کمتر امکان سوء استفاده دارند؛

یکی دیگر از تفاوتها به عوامل قومی وفرهنگی- زبانی برمی گردد، عواملی که در نظام فدراتیو امکان رشد ونمو وشکوفائی بیش تری دارند. این عامل در جوامع کمتر توسعه یافته می توانند تفکر خود مختاری و تجزیه را تقویت کنند و تمامیت ارضی واستقلال کشور را به خطر بیندازند ،گرچه در نظام غیر متمرکز نیز مردم هر منطقه می توانند در آموزش زبان و فرهنگ خود در کنار زبان ملّی بکوشند ولی به دلیل توزیع منابع و نظارت وکنترل بیشتر حکومت مرکزی برعملکرد ایالت ها تفکر تجزیه کمترامکان رشد ونمودارد و کمترمی تواندیکپارچگی ملّی را به خطر بیندازد.

این خطر تجزیه را در ایران، که از اجماع چند کشور شکل نگرفته و اقوام ساکن درآن (کرد،کر ولک، بلوچ، فارس وآذری، خراسانی ، خوزستانی ، مازندرانی ، گیلک و..) از نظر ژنتیکی وفرهنگی – سنتی شباهت های زیادی با یکدیگر دارند . در واقع ، جزئی از یک امپراطوری بزرگ وثروتمند بوده اند ودر شکل گیری آن مشارکت داشته اند-پیش از دوران مدرن یک ملّت شکل داده اند- وهمان طور که در بالا ملاحظه کردیم، در طول تاریخ جابه جائی ها و اختلاط و امتزاج جمعیتی زیادی بین این اقوام ساکن در کل سرزمین صورت گرفته نمی توان و نباید نادیده گرفت ویا به آن کم بها داد، اختلاط وامتزاجی که به نوعی جامعه را تفکیک ناپذیرکرده است. رمز پایدارباقی ماندن کشوری به نام ایران- به رغم همه ی تهاجم هائی که در طول تاریخ مان شاهد بوده ایم-در این همبستگی ووابستگی سرزمینی به نام ایران می بایست جست . در حالی که دربحث در باره ی حکومت فدرال وگرته برداری نادرست وغیر علمی از این نوع حکومت که رایج شده است، اصولاً به موضوع بسیار مهّم شکل گیری تاریخی کشورهای دارای نظام فدرال هیچ توجهی نمی شود یا کمترمورد توجه قرار می گیرد. اگر به تاریخِ نمونه های برجسته ی این نوع کشورها مراجعه کنیم، ملاحظه خواهیم کرد که به دلایل عدیده ی سیاسی، اجتماعی، اقتصادی در زمان تشکیل این کشورها- ونه پس از تشکیل آن ها- است که انتخاب حکومت های فدرال را ایجاب می کرده است. برای جلوگیری از اطاله ی کلام تنها به یک نمونه ی نمادین آن اشاره می کنیم. در سال ۱٢۳۵میلادی( یعنی نزدیک به ٨٠٠سال پیش)، نخستین اتحاد سوئیس از اتحاد سه کانتون کوچک که پایه ی کنفدراسیون فعلی است- برای دفاع در برایر هابسبورگ های آلمانی وبرای دستیابی به صلح میان خود به وجود آمد؛

تفاوت دیگر به در آمد وثروت ومنابع ملّی و توزیع آن فی مابین ایالت ها وایجاد تعادل وتوازون و توسعه ی پایدار در کل سر زمین برمی گردد. ازاین نظرنظام فدراتیو، که درآن کثرت دولت ها و تقسیم قدرت واختیار مطرح است با محدویت ها و قید وبندهای قانونی بیشتری مواجه است تاغیر متمرکز که در آن دولت مرکزی با امکانات واختیارات وسیعتری که دارد بهتر می تواند توزیع منابع (مالی و نیروی انسانی کارآمد ) را در جهت فقر ومحرومیت زدائی وایجاد تعادل و توازن و عدالت اجتماعی در کل سرزمین هدایت نماید وبستر لازم برای رشد وتوسعه پایدار کلیه ی مناطق کشور را آماده کند؛ در برنامه ریزی واجرای پروژه ها با مشکلات کمتری مواجه است، عا ملی که در نظام فدراتیومی تواند ایالت های ثروتمند رابه فکر و وسوسه ی استقلال وتجزیه بیندازد یا این خطر را تقویت وتشدید کند. برای نمونه، کار گزاران ومردم خوزستانِ مرز نشین وزرخیز یا خراسان ثروتمند می توانند وسوسه شوند که چرا ثروت ومنابع طبیعی شان را با مثلاً سیستانی و بلوجستانی یا کردی وآذزی و... تقسیم کنند ودر مقابل چه چیزی عایدشان می شود .

برای روشن شدن مطلب، فرض کنیم نیّت و قصد سیاسی و برنامه ی استقرار نظام فدراتیو در استان سیستان وبلوچستان وجود دارد. اکنون این سئوال مطرح می شود : آیا در این استان بسترمناسب و ابزار لازم فراهم است و کارگزاران منتخب مردم محلی توانائی مالی وانسانی لازم را دارند و قادرند خود مسئولیت اداره ی امور را بعهده بگیرند وفقر ومحرومیت ها ی شدید موجود را جبران وعدالت اجتماعی را برقرار ودررشد وتوسعه ی متوازن وپایدار منطقه ی خود، همساز با مثلاً خراسان ویا خوزستان وکل کشور مشارکت فعال داشته باشند یا بهتر است نظام بسیط با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت واختیار به کارگزاران محلی ( غیر متمرکز) استقراریابد وسپردن کار مردم این استان وسیع و دارای ویژگی های خاص به کارگزاران منتخب خودشان وسازماندهی افقی به تدریج و با آماده شدن بستر و ایزار لازم صورت بگیرد؛ ابتدا، نیروی انسانی لازم تربیت شده ودیگر پیش نیازهای توسعه ی اقتصادی ورشد اجتماعی فراهم شود و به تدریج وبا آماده شدن بستر و ابزار لازم مسئولیت های بیشتری به مقامات انتخابی محلی تفویض شود تا به خود مدیری برسد؟

همان طور که دیدیم ، استانی است مرزی(با پاکستان وافغانستان)، حساس، بیابانی وکم آب و شدیداً عقب مانده .

از نظر سطح سواد وتحصیلات ورشد فکری در رده ی ضعیف دسته بندی می شود: برطبق آخرین سرشماری نفوس ومسکن کمتر از ۷ درصد از جمعیت٦ ساله وبیشترِ باسواد از تحصیلات عالی برخوردارند( این نسبت برای استان تهران۱۷،استان اصفهان۱۴، آذربایجان شرقی۱۲،خراسان رضوی یا استان کرمان به ترتیب۱۱ و۱۲محاسبه می شود) ونزدیک به۴۰ درصد از ٦٨درصدی که درآخرین سرشماری خود را باسواد اعلام کردند در سطح ابتدائی سواد دارند وخواندن ونوشتن وفهمیدن یک جمله ی سا ده را می دانند.

این وسیعترین استان کشور که از پایتخت وحتا استانهای مجاور خود(کرمان وخراسان رضوی و خراسان جنوبی) فاصله ی زیادی دارد یکی از عمده ترین مسیرهای قاچاق مواد مُخدر به درون کشور و برخی کشورهای دیگراست؛ شهر نشینی در آن رشد بسیار کندی داشته وبر طبق آخرین سرشماری حدود ۵۰درصد ساکنان این استان وسیع در روستا زندگی می کنند؛ از نظر خدمات رسانی به مردم(بهداشتی- درمانی، آموزشی، رفاهی وغیره) و تولید صنعت وکشاورزی در سطح نازلی یا بسیار نازلی درجه بندی می شود. در نتیجه استانی است خدماتی با توان تدارکاتی بسیار ضعیف ونرخ بیکاریِ آشکار(نه پنهان)آن به طور محسوس بالاتر از میانگین ملّی است. در سال ١٣٨٥،درکل استان، فقط ۲۵عنوان کتاب انتشار یافت ودو سینما به ساکنان این منطقه ی وسیع( ۱٨۱۷٨۵کیلو متر مربع وسعت دارد) سرویس می دهند. دراستانی با این مشخصه ها وبا ویژگی های فرهنگی خاص خود چگونه کارگزاران انتخابی محلی (با فرض انتخابات آزاد وبه دور از اعمال نفوذ ها و رأی خریدن ها) قادرند در دام نفوذهای محلی و خودکامگی ها نیفتند یا آن را مهار کنند ؛ دست تجاوزعوامل خارجی را قطع وامکان تجزیه را به صفرنزدیک کنند، صنعت ویا کشاورزی را توسعه دهند، اقتصاد را رونق بخشند،آموزش عالی را به سطح متناسب با نیازها توسعه دهند وخدمات بهداشتی- درمانی مردم رابه حد معقول ومطلوب وهم ترازبا استان های دیگر کشور برسانند؛ نابرابری اجتماعی وفقرو محرومیت ها را کاهش دهند و جامعه را به خط تعادل پایدار درسطح ملّی برسانند و مردم سالاری را مستقر کنند؟

در اینجاست که ضرورت بستر سازی و آموزش کادر ومهیا کردن ابزار لازم برای خوداتکائی و خود مدیری معنا دار می شود. سپردن کار مردم ،مثلاً این استان به خودشان بدون پیش نیاز ها می تواند ضایعات جبران ناپذیری داشته باشد، توزیع ناعادلانه درآمد وثروت موجود مردم را تشدیدکند وبه یک وزیرستان(ایلتی در شمال شرقی پاکستان، ایالتی محل استقرار طالبان) دیگری تبدیل شود. توسعه ی اقتصادی و رشد اجتماعی متوازن منطقه وروند توسعه و پیشرفت پایدار کل کشور رابه مخاطره اندازد وخطر تجزیه را تشدید کند.

بنابرآن چه گفته شد به نظر می رسد، در شرایط ایران امروز با ساختارفضائی، تفاوتهای جغرفیائی و اقلیمی و قومی و با در نظر گرفتن سمت وسوی ثروت و منابع ملّی این مُلک مُشاع، که کلیه ی ساکنان آن، بدون توجه به جنسیّت، زبان یا گویش و یا قومیتی که دارند دردارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی وبطورکلی آب وخاک آن حق حاکمیت مشترک دارند ودرنظر گرفتن توزیع نا عادلانه وغیر منطقی ثروت ومنایع(مالی وانسانی) درکل سرزمین ودر نتیجه واپس ماندگی برخی مناطق مانند سیستان وبلوچستان، کرمان، ایلام، چهار محال وبختیاری، کردستان و لرستان و... نظام بسیط با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت واختیار به کارگزاران محلی (نظام غیرمتمرکز) کارا ومناسبترین روش است. درحالی که نظام شبه فدراتیو یا فدراتیو کامل می تواند نابرابری وعدالت اجتماعی و واپس ماندگی را تشدید، قدرت نفوذ های محلی را، بویژه در جوامع واپس مانده یا کمتر توسعه یافته وفقیر تقویت کند و تمامیت ارضی را به مخاطره اندازد.

در واقع هر طرحی که در آینده در پیش گرفته شود تا برمجموعه ی این نابسامانی های واقعی وتاریخی ما فائق آید،همدلی مجموعه ی مردم ساکن در این سرزمین پهناور و مشارکت صمیمانه وصادقانه ی آنان رامی طلبد. با توجه به تاریخ نه چندان دور ما که در ذهنیّت جامعه ی ما ایرانیان نقش بسته وحضور جانداردارد، با توجه به واقعیت های تاریخی و چشم داشتی که قدرت های گوناگون به خاک این سرزمین مشاع داشته اند که آخرین آن برنامه های اتحاد جماهیر شوروی سابق در دوره ی استالین بود برای جدائی آذربایجان از ایران و الحاق آن به شوروی، وتبلیغاتی که امروز جریان های شناخته شده ای در سطح جهان پیش گرفته اند، تا بدان جا که گفته اند" ایران بیش از اندازه بزرگ است"*، موضوع حکومت فدرال- افزون برآن چه در کاسی های آن گفتیم- قادر به جلب همدلی وهمراهی مردم ایران نیست. حق کشی ها وظلم های دیروز وامروز واقعیت هائی هستند انکار ناپذیر، امّا چاره ی آن برداشتن گام های سنجیده وعقلائی است. به گمان ما، نظام پارلمانی غیر متمرکز، که در ذیل چند مزیت وبرتری آن را بر می شمارم، هم می تواند به خواست های به حق ِتاریخی مردم ایران پاسخ دهد و هم آسیب ها وخطرات نظام فدرال را ندارد.

چند مزیت عُمده ی استقرار نظام پارلمانی غیر متمرکزدر ایران:

۱- مدیریت خِرد مندانه ی کل سرزمین باایجاد قطب های صنعتی یا کشاورزی، ضمن حفاظت از محیط زیست ومنابع طبیعی کشور، رشد وتوسعه ی خدمات، به ویژه آموزشی، بهداشتی ودرمانی با اولویت دادن به مناطق واپس مانده ویا محروم وفقیر ومالاً تمرکززدائی و توسعه ی پایدارومتوازن کل سرزمین ؛

۲- نجات کشاورزی از این سرگردانی وبهره برداری بهینه ازآن از راه یکپارچه کردن اراضی زراعی(فعلاً خرده مالکی ست)، مدرنیزه و مکانیزه کردن کشت وزرع و بهره برداری درست از منابع آب وخاک کشور وجلوگیری کردن از تخریب جنگلها ومراتع وزیست بوم های دیگر وساخت وسازغیر مجاز در اراضی قابل کشت وزرع؛

۳- صرفه جوئی درهزینه ها و استفاده ی بهینه از ثروت ودیگر منابع درآمدی ملّی وبه کارگیری آن در توسعه ی همه جانبه و پایدار کل سرزمین. همان طور که مشاهده کردیم، دراین روش هر یک از مناطق قوای قضائیه، مقننه و اجرائیه ی جداکانه ای ندارند ولذا هزینه های آن صرفه جوئی می شود؛ از دیگر منابع صرفه جوئی می توان ازجلوگیری ازهدر دادن منابع ملّی ونیروی انسانی، استفاده ی ناکارآمد از نیروی انسانی دراختیار،جلوگیری از دوباره کاری ها یا ندانم کاری ها، اجرای پروژه های بدون پشتوانه ی علمی وعقلانی ویا غیر ضرور، حذف یا کاهش اعمال نفوذ های قدرتهای محلی و نظایر آن نام برد؛

۴- در این روش یکپارچگی وتمامیت ارضی کل سرزمین بهتر حفظ می شود. چرا که مجلس ملّی و حکومت مرکزی، علاوه بر توزیع متناسب وعادلانه ی منابع وایجاد وگسترش قطبهای صنعتی، کشاورزی وخدماتی و مشارکت دادن هر چه بیش تر مردم محلی در امورخود (خود مدیری) وایجاد همگرائی فرهنگی برعملکرد های مناطق نیز کنترل ونظارت بیشتری دارند تا در نظام فدراتیو؛

۵- دولت مرکزی با تصویب مجلس ملّی، که از نمایندگان منتخب شهرهای کشور(برپایه ی ضوابطی- مثلاً تعداد جمعیت ساکن) شکل می گیرد می تواند نظام شهری را پویا یا پویاترکند. با شناخت استخوان بندی شهرهای عُمده ی کشور، حوزه ی نفوذ هریک وسلسله مراتب نظام شهری وسطح بندی خدمات عُمده ی شهرها(مثلاً شهرهای بیش از صدهزار

آریل شارون نخست وزیر سابق اسرائیل در روز 4 ژانویه ی در مصاحبه ای با خبرنگار روز نامه ی ژاپن گفت:

"Iran is a huge, huge, big country

نفرجمعیت) برپایه ی مثلاً مقیاس گوتمان(ر.ک: ۳) به شناخت و رشد وتوسعه ی شهرهای محروم، فقیر ویا

کمتر توسعه یافته یا واپس مانده اولویت دهد وبه تدریج بخشی ازخدمات، قدرت تصمیم گیری و اختیار را به

کارگزاران منتخب محلی تفویض نموده وآنها را به سطح خود مدیری ارتقاءدهد.

از سوی دیگر، به شهرهائی که از سطح خدمات رسانی و رشد وتوسعه ی معینی(شاخص تعیین می کند) برخوردارند وقادرند مدیریت منطقه ی خود یا فرامنطقه ای را به عهده بگیرند(بستر لازم مهیاست) خود مدیری تفویض نماید.

دولت مرکزی ومجلس ملّی به وظائف اصلی خود، که توزیع ثروت ملّی وسیاست پولی ومالی ، حق قانون گذاری، برنامه ریزی های کلان اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی ودرمانی، ترابری و امورعمرانی ومانند آن درسطح ملّی و همچنین سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی ومانند آن و در یک کلام اموری که به منافع ملّی وابسته اند و آنهائی که در توسعه ی پایدار و متوزان سرزمین به سرمایه گذاری کلان نیاز دارند و نهادهای محلی قادربه انجام و حل و فصل آن نمی باشند بپردازند ودر امور راهبردی مناطق نقش ارشادی ایفا نمایند؛

٦- یکی دیگر از تفاوت ها به فقر ومحرومیت زدائی وبرقراری عدالت اجتماعی در کل سرزمین برمی گردد. تمرکززادئی ومتعادل کردن تراکم وتجمع جمعیتی واستفاده ی بهینه از نظام شهری می تواند در برقراری عدالت اجتماعی و توسعه ی اقتصادی واجتماعی وساختار فضائی همه جانبه وپایدار کل سرزمین مؤثر افتد ؛

۷- نکته ی بسیار مهّم دیگر به ساختار وتقسیمات کشوری در وضع موجود برمی گردد.

مطالعه و بررسی های ما مؤید آن است که ساختار موجود و حدود سیاسی- اداری وتقسیمات کشوری در این سرزمین پهناوربه گونه ایست که تغییر آن غالباً با مشکلات عدیده ای همراه است، اگر ناممکن نباشد. چرا که در یک جامعه ی دمکراتیک ومردمی دولت مرکزی حق ندارد و مجلس ملّی نباید ونمی تواند اجازه دهد که تغییر ویا جابه جائی جمعیتی ناخواسته وبه زور سرنیزه صورت بگیرد. چگونه می توان کردها ی مثلاً کرمانشاه،آذربایجان غربی، همدان را متقاعد کرد که یک ایالت را شکل بدهند و به مرکزیت، مثلاً سنندج گردن نهند. یا چگونه می توان مردم کردستان وبخشی از آذربایجان غربی یا دیگر کردها ،برای نمونه کردهائی که مثلاً در بجنورد یا شیروان(در شمال شرقی خراسان) سالها ساکن بوده اند راعلاقمند یا وادار کرد به مرکزیت مثلاً کرمانشاه گردن نهند. در یک جامعه ی دمکراتیک یا حتا دیکتاتوری مگر ممکن است آذری، کرد، لر،لک و بلوچ، عرب وغیره که مدت ها پیش به تهران،مشهد یا گیلان ویا بندرعباس ودیگر نقاط این سرزمین پهناور مهاجرت کرده و درآن سکنا گزیده وعلائقی دست وپا کرده اند را علاقمند کرد یا اجباراً و با استفاده از نیروی نظامی وسرنیزه به مبداء ومحل تولدشان برگرداند. (برای اطلاع بیشتر به نتایج سرشماری عمومی نفوس ومسکن سال ۱۳٨۵– جدول برآورد مهاجرت واردشده طی۱٠سال گذشته رجوع شود).

چنین کاری را اگر رژیم های دیکتاتوری درایران می خواستند هم قادر به انجام آن نمی شدند. شواهد نشان می دهد که تغییر وضع موجود کشوراز نظر تقسیم بندی سیاسی- اداری کار ساده ای نیست و نباید آرمانی فکر کرد. مسلماً اگر عملی باشد، که بنظر نمی رسد، با مشکلات عدیده ای همراه خواهد بود. برای روشن شدن مطلب، فقط به یکی دو شاهد ومثال عینی وساده بسنده می کنم. در سال ۱۳۷۴ (۱٩٩۵ ) پروژه ی توسعه اقتصادی واجتماعی استان همدان به شرکت مهندسین مشاور تهران پژوهش واگذار شد و من مدیریت آنرا به عهده داشتم( ر.ک به منبع. نتایج مطالعات وپژوهش های میدانی گروه مطالعاتی . تهران ۱۳۷٨) گروه مطالعاتی از جمله تغییر جزئی در یک ناحیه (ایجاد یک بخش از تجمع ۱۵روستا) را پیشنهاد وتوصیه کرد. مقامات مسئول استان ووزارت کشور با در نظر گرفتن ضوابط موجود تصویب کردند که روستائی بنام"پری" که در شاخص تعیین شده نمره ی بالاتری آورد وبا ضوابط وزارت کشور همخوانی داشت به مرکز بخش ارتقاء یابد. ساکنان یک روستای دیگر از این مجموعه، بنام "زنگنه" به دلیل فرهنگی وبرای کسب این امتیاز آن چنان به مقامات مسئول فشار آورده و اعمال نفوذ کرده اند که مقامات مسئول وادار شدند آن روستا را هم به مرکز بخش تبدیل ودر نتیجه این ۱۵روستا را بین این دو تقسیم کنند. نمونه ی دیگر شهر قزوین است که در تقسیمات کشوری جزئی از استان زنجان بوده ولی شهر زنجان را به مرکزیت نمی پذیرفت، همواره نگاه به تهران داشته و خدماتش را از پایتخت می گرفت . پس از استقرار جمهوری اسلامی و اعمال نفوذ ها به استان جداگانه ای تبدیل واز مزایای استان برخوردار گردید. از این نمونه ها زیاد است. می توان قم، گرگان، اردبیل و... را مثال آورد. ولی برای نشان دادن اهمیت مطلب بهمین شواهد بسنده می کنم.

به نظر می رسد، یکی ازدلائل عمده ای که درمطالعات وبررسی های طرح کالبدی ملّی وساختار فضائی کل سرزمین در سطح کلان وهمچنین درتلفیق یافته های مجموعه ی مطالعات وبررسی ها وسنتزگیری ازآن( ر.ک به : ۳ و۴صص ۱۱و۱٢)، اصول تقسیمات کشوری(استان، شهرستان، بخش) حفظ شده وده قطب توسعه یا مرکز فرامنطقه ای پیشنهاد شد همین دشواری ها ، ویژگی ها ومختصات جغرافیائی، اقلیمی و همگرائی فرهنگی بوده است؛

٨- تفاوت دیگر به همگرائی فرهنگی وهویّت ملّی بر می گردد . در نظام غیر متمرکز همگرائی فرهنگی تقویت می شود و هویّت ملّی وزبان ملّی در چارچوب هویّت قومی- مذهبی تعریف نمی شود ، ضمن آنکه حق تحصیل به زبانهای محلی در کنار زبان ملّی می تواند مجاز باشد ؛

٩- وبالاخره با این روش، دمکراسی پارلمانی وحکومت مردمی در کل کشوراستقرار می یابد، نه در برخی مناطق. آزادیهای مشروع وانسانی، مانند آزادی اندیشه وبیان، قلم ،مذهب وسایر حقوق خصوصی وجمعی را قانون اساسی ملّی تضمین می کند. خِرد ودرایت واقتدارجمعی وتبدیل روابط عمودی حاکم برجامعه به روابط افقی،حتا درخانواده های سنتی، که جرقه های آن هم اکنون به روشنی مشاهده می شود وتضمین کننده ی دمکراسی اند محل رشد ونمو بهتری پیدا می نمایند.

۱٠- وبالاخره بافرهنگ سازی هنجارهای اجتماعی وارزش های بازدارنده ی رشد وتوسعه ی جامعه مانند، روابط افراد با یکدیگر که اصل را بر بی اعتمادی می گذارد وذات انسان را شرور می داند، مرد را برتر از زن می داند، متکی به غیر است ویا به گذشته و زمان حال نگاه می کند وکمتر آینده نگر است، اعتقاد به قضا و قدر، تقدیر و سرنوشت دارد و... به هنجارها و ارزشهای مثبت تبدیل شده ودر خدمت کرامت انسانی، از میان برداشتن تبعیض جنسیتی ورشد و توسعه ی پایدار کل سرزمین قرار میگیرد.

- برای مطالعه بخش اول اینجا را کلیک کنید

لطفاً نقد ، نظر وپیشنهاد خود را به ایمیل زیر ارسال فرمائید

[email protected]

کاظم ایزدی

جامعه شناس

استاد سابق دانشگاه تهران

منابع و مآخذ

١- سرشماری عمومی نفوس ومسکن ،مرکزآمارایران، سال ١٣٥٥.

٢- سالنامه آماری کشور سال١٣٥٦ و١٣٥۷،مرکز آمار ایران.

٣- ایزدی کاظم ، شبکه شهرهای مهّم کشور، طرح کالبدی ملّی ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال١٣۷٣.

٤- توفیق فیروز،آمایش سرزمین،تجربه جهانی وانطباق آن باوضع ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال١٣٨٤.

٥- خوبروی پاک. محمد رضا، تمرکز زدائی و خودمدیری سال١٣٨٤.

٦- گزارش ملّی آموزش عالی، وزارت علوم، تحقیقات وفن آوری،سال١٣٨٤.

۷- نتایج سرشماری نفوس ومسکن ایران، مرکزآمار ایران،سالهای١٣۷٥ و١٣٨٥.

٨-سالنامه آماری کشور سالهای ١٣۷٥و١٣٨٣،مرکزآمارایران.

۹-طرح توسعه ی اقتصادی خراسان، ست کوپ- اتلو تهران١٣٥١.

١٠- خلاصه ی گزارش استراتژی دراز مدت طرح آمایش سرزمین، سازمان برنامه وبودجه ،مشاور ستیران، مرحلۀ اول، تهران ١٣٥٥ومرحلۀ دوم، تهران١٣٥٦وگزارش سه ماه اول،تهران سال ١٣٥٤.

١١-مطالعات طرح پایۀ آ مایش سرزمین اسلامی، کتاب اول،سازمان برنامه وبودجه، تهران١٣٦٤.

١٢-مطالعات طرح آمایش سرزمین اسلامی، جمعبندی، وزارت برنامه وبودجه، تهران١٣٦٨.

١٣- برنامه ریزی در ایران وچشم اندازآیندۀآن ، مؤسسه عالی آموزش وپژوهش مدیریت وبرنامه ریزی، تهران ١٣٨٥.

١٤- توسعه در ایران ١٣٥٧- ١٣٢٠، خاطرات گودرزی منوچهر، فرمانفرمایان خداداد و مجیدی عبدالمجید . تهران

١٥- راسخ شاپور، تعلیم وتربیت در جهان امروز. تهران، ١٣٤٧

١٦- محمدی ملایری محمد ،تاریخ وفرهنگ ایران،جلد اوّل چاپ دوّم - تهران ١٣٧۹

۱۷-مشارکت سیاسی زنان در هفتمین دوره ی انتخابات ریاست جمهوری ایران – مرکز مطالعات وتحقاقات بین المللی دانشگاه تهران تهران،۱۳۷۷

۱٨- افشار ایرج ، زندگی طوفانی، خاطرات سید حسن تقی زاد، انتشار علمی- چاپ اول تهران۱۳٨۲

۱٩-برنامه های عمرانی دهه ٦۰-۱۳۵۰ سازمان برنامه و بودجه ، تهران

٢۰- طرح کالبدی ملّی ایران، گزارش تلفیق طرح کالبدی ملّی ایران – تهران وزارت مسکن وشهرسازی- معاونت شهرسازی و معماری،۱۳۷۵

۲۱- ماجدی آ ذر ، دیروز و فردای ایران، کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر ۲۰۱۰

۲۲- شیمی شهاب، مدل دمکراسی مورد نظر برای ساختار حکومت فدرال در ایران- کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر ۲۰۱۰

تسلیمی ودیگران ، طراحی الگوی استقرار نظام فدراتیو در ایران- فصلنامه ی مدرس علوم اجتماعی- تهران-۱۳٨۴-٢۳

٢۴- توفیق فیروز -برنامه ریزی در ایران و چشم انداز آینده ی آن- مرکز مطالعات و تحقیقات شهر سازی و معماری ایران،چاپ اوّل، تهران۱۳٨۵

25- Datar( 1996) Schéma national d’ Aménagement et de développement du terretoire , Paris

26-Datar( 2000 revue et réditée , 2002) Aménqger la France de 2020

27- Journal de Créteil ,sep 2011

28-L’ assemblée féderale, Loiféderale sur l’amenagement de territoire

(,http://www.admin.ch/ch/f/rs/7/700.fr)

۲٩- طرح توسعه ی اقتصادی و اجتماعی استان همدان. تهران ۷٨ -۱۳۷۴