تأملی بر ساختار حکومتی متناسب با دمکراسی برای جامعه ایران (بخش دوم و پايانی)، کاظم ایزدی

[بخش نخست مقاله]

۴- تفاوت های بارز نظام فدراتیو ونظام غیر متمرکز

اکنون به گوشه هائی از تفاوت های بارز بین دو رویه ی متداول وکارآمد اداره کشور، نظام فدراتیو وغیر متمرکز ، می پردازیم، گرچه همان طور که گفتیم در درون هریک از این نظام ها تفاوت هائی،گاهی چشمگیر وجود دارد.
می خواهیم ببینیم با توجه به ساختار کالبدی ایران کدامین متناسب است وکارائی دارد وتمامیت ارضی این سرزمین ثروتمند مُشاع را حفظ و حکومت دمکراتیک مردمی را بر قرار ومردم را بر سرنوشت خود حاکم می کند .

۴-۱- یکی از این تفاوتهای حکومت فدراتیو با نظام غیر متمرکز ( بسیط با تفویض بخشی ازخدمات واختیار به کارگزاران محلی) دراین است که در این نوع حکومت تقسیم قدرت ومسئولیت مطرح است نه تفویض بخشی از اختیارو صلاحیت ها ولذا قیمومت اداری وجود ندارد. در حالی که در نظام غیر متمرکز محدودیت ها وقید وبند ها بیشتر است ودر بهترین شکل و بالاترین سطح آن خود مدیری یا خود اتکائی به کارگزاران منتخب مردم محلی تفویض می شود ودولت مرکزی حق نظارت، کنترل یا سرپرستی را به عهده دارد ؛

۴-٢- درست است که نظام فدراتیو پویا تر و قدرت انعطاف پذیری آن با شرایط حاکم زیادتر از نظام غیر متمرکز است. ولی همین عامل می تواند اعمال نفوذهای قدرت های محلی، به ویژه در ایالت های کمتر رشد و توسعه یافته، نظیر وزیرستان پاکستان یا سیستان وبلوچستان خودمان را تقویت وتشدید کند. در حالی که در نظام غیر متمرکز نفوذهای محلی، به علت آن که حکومت مرکزی برعملکرد های نهاد های منطقه ای نظارت وکنترل بیشتری دارد و پی گیر اهداف ملّی است کمتر امکان سوء استفاده دارند؛

۴-۳-یکی دیگر از تفاوت ها به استقلال مالی وخود کفائی ایالات برمی گردد. همان طور که در پیش اشاره کردیم ، یکی از شرایط پایداری نظام فدراتیو داشتن استقلال مالی هرعضو و سهمی است که برای بقای این اتحاد می پردازد. اگر ایالت ها هم سنگ وهم وزن نباشند وثروت و منابع درآمدی و امکانات وشرایط رشد اجتماعی و توسعه ی اقتصادی وصنعتی آن ها به طور محسوسی متفاوت باشد وزنه به سود ایالت های غنی تر، پردرآمد تر، بزرگتر(از نظرابعاد وجمعیت) وتوسعه یافته ترانحراف پیدا می کند. در چنین حالتی حکومت فدرال موظف است برای رشد و توسعه ی متوازن و همه جانبه ی کل سرزمین برخی از منابع درآمدی(مانند نفت وگاز) را ملّی اعلام کند و سهم بیشتری از کل درآمد حاصل از این منابع ودیگر درآمدهای ملی را به ایالت های واپس مانده، کمتر مساعد و کمتر رشد و توسعه یافته تخصیص دهد. بدیهی است که خوداین امر می تواند ثبات و پایداری این اتحاد را به مخاطره بیندازد.

برای روشن تر شدن مطلب فرض کنیم قصد داریم نظام فدراتیو را در ایران پادار کنیم و نفت وگازاستان های جنوبی وشمالی کشور ودرآمدهای حاصل ازآن،که به آن ها مناطق تعلق دارند منابع ملّی تلقی شده وبر پایه شاخص ترکیبی، مثلاً درجه ی توسعه نیافتگی وشرایط اقلیمی وآب وهوائی، محدودیت ها وامکانات ونظایرآن – نه به طور برابر ویا به نسبت جمعیت- میان ایالت های کشور تقسیم شود. وباز فرض کنیم مردم این استان ها نیز برای حفظ تمامیت ارضی ایران به فرض اول تن دردهند(که بسیار خوش بینانه وآرمانی است) اینان تا چه زمانی(۱۵-۱۰-۲۰ سال) باید از بخش عُمده ای از درآمد وثروت خود چشم پوشی کنند تا مثلاً کردستان، ایلام یا کرمان بتواند به سطح خود اتکائی برسد و نیازبه سهم بیشتر نداشته باشد؟ چرا مردم این مناطق باید این فداکاری را بکنند وهرساله بخش عمده ای از ثروت و دست رنج شان را برای حفظ اتحاد با ایالت های دیگر و حفظ تمامیت ارضی کل سرزمین بپردازند و چه سودی از این اتحاد عایدشان می شود ؟
حال فرض کنیم بخشی از درآمدهای ملّی به نسبت برابر ویا به نسبت جمعیت ساکن بین ایالت ها(فرض کنیم استان ها) تقسیم شود، روشی که منطقی،عقلائی وعادلانه هم نیست( به دلیل نا برابر بودن وضعیت، امکانات وتسهیلات و وجود محدودیت ها،موانع طبیعی) بازهم رشد وتوسعه ی پیوسته، پایدار ومتوازن درکل سرزمین تحقق نمی یابد و کماکان برخی از ایالت ها از کاروان ترقی عقب می مانند.
درچنین حالتی نیز پرسش بالا معنا دار است. در نظام فدراتیو، که ایالت ها حق قانون گذاری و خود مختاری دارند نمی توان ونباید خطر تجزیه برخی ایالت های مرزی ویا ثروتمند را نادیده انگاشت و به خطر تجزیه از راه برگزاری رفراندوم وبا تکیه براین اصل که "انسان حق تعیین سرنوشت خود را دارد" کم بها داد، به ویژه زمانی که مورد حمایت (مادی وغیرمادی) برخی قدرت های خارجی هم قرار داشته باشد و وضعیت بین المللی وداخلی کشور نیز مساعد باشد.
بدیهی است که این خطردر نظام غیر متمرکز، که درآن جنبه ی مُشاعی مالکیت بر سرزمین قوی تر ومعنادار تر است و ثروت ومنابع ملی به کلیه ی ساکنان کشور تعلق دارد - نه منطقه ی خاص - وایالت ها حق قانون گذاری ندارند وبا محدودیت ها وقید وبند ها بیشتری مواجه اند ودر بهترین شکل آن خود مدیری یا خود اتکائی دارند ودولت مرکزی کنترل، نظارت بیشتری بر عملکرد آن ها دارد کمتر امکان رشد ونمو پیدا می کند ؛

۴-۴- یکی دیگر از تفاوتها به عوامل قومی وفرهنگی- زبانی برمی گردد، عواملی که در نظام فدراتیو امکان رشد و نمو بیشتری دارند تا در نظام غیر متمرکز. این عوامل درمناطق کمتر توسعه یافته می توانند تفکر تجزیه ودستیابی به استقلال کامل را تقویت کنند و تمامیت ارضی واستقلال کشور را به خطر بیندازند. در نظام غیر متمرکز نیز مردم هر منطقه می توانند زبان محلی خود را در کنار زبان ملّی آموزش دهند، به آن تکلم نمایند و به ارزش ها، آداب ورسوم وسنت های خود پایبند باشند وفرهنگ فرعی خود راشکوفا نمایند. اما بعلت توزیع منابع درآمدی ازمرکز، نظارت و کنترل بیشتر حکومت مرکزی برعملکرد ایالت ها این تفکر کمترامکان رشد و نمودارد و لذا کمتر احتمال دارد که یکپارچگی ملّی به خطر بیفتد.

این خطر تجزیه در ایرانی که از اجماع چند کشور شکل نگرفته و اقوام ساکن درآن (کرد،لر ولک، بلوچ، فارس وآذری، خراسانی ، خوزستانی ، مازندرانی ، گیلک و..) از نظر ژنتیکی وفرهنگی – سنتی شباهت های زیادی با یکدیگر دارند و به وا قع ، جزئی از یک امپراطوری بزرگ وثروتمند بوده اند را نباید نادیده انگاشت. به رمز پایداری این سرزمین پهناوردر طول تاریخ - به رغم تمام تهاجم هائی که دردرازنای تاریخ مان شاهدش بوده ایم- که نشان از پیوند ژرف وهمبستگی ووابستگی ملّی و درهم تنیدگی و امتزاج شدید جمعیتی است و به نوعی ایرانیان را همبسته و تفکیک ناپذیرکرده است کم بها داد . حق نداریم آرمانی فکر کنیم واز تاریخ درس نگیریم، تجزیه ی یوگسلاوی ، چکوسلواکی سابق ووضع کردستان عراق ومانندآن را نبینیم و نظام فدراتیو را تنها راه مناسب وعقلائی بدانیم و خطر تجزیه وتکه تکه شدن این سرزمین مقدس را به حاشیه ببریم یا به آن بهای لازم ندهیم .

درگرته برداری نادرست وغیر علمی از حکومت های فدرال اصولاً به موضوع بسیار مهّم شکل گیری تاریخی کشورهای دارای نظام فدرال وشواهد زنده از چند پاره شدنهای آنها کمترمورد توجه می شود. اگر به نمونه های گفته شده در بالا و یا به تاریخِ کشورهای فدرال وعملکرد شان در طول تاریخ مراجعه شود، ملاحظه خواهیم کرد که غالباً دلایل عدیده ی سیاسی- امنیتی، اجتماعی- فرهنگی ، اقتصادی ومانند آن ضرورت های همکاری واتحاد دو یا بیشتر واحد (به خوانید کشور) مستقل و شکل گیری حکومت های فدرال وهمچنین تجزیه برخی از آن ها را توجیه پذیر کرده است؛

۴-۵-تفاوت دیگر به ایجاد تعادل وتوازن و توسعه ی پایدار در کل سر زمین برمی گردد. ازاین نظر نیز در کشوری مانند ایران نظام فدراتیو، که درآن کثرت دولت-ملت و تقسیم قدرت واختیار مطرح است با قید وبندهای قانونی وعملی بیشتری مواجه است تا نظام غیر متمرکز، که در آن دولت مرکزی با امکانات واختیارات وسیعتری که دارد بهتر می تواند توزیع منابع (مالی و نیروی انسانی کارآمد ) را در جهت فقر ومحرومیت زدائی وایجاد تعادل و توازن و عدالت اجتماعی در کل سرزمین هدایت نماید وبستر لازم برای رشد وتوسعه پایدارکلیه ی مناطق کشور را مهیا سازد و در برنامه ریزی واجرای پروژه های ملّی با مشکلات کمتری مواجه است، عاملی که در نظام فدراتیومی تواند ایالت های ثروتمند رابه فکر و وسوسه ی استقلال وتجزیه بیندازند یا این خطر را تقویت وتشدید کنند. برای نمونه، مردم خوزستانِ مرز نشین وزرخیز یا خراسان ثروتمند می توانند وسوسه شوند که چرا ثروت ومنابع طبیعی شان را با مثلاً سیستانی و بلوجستانی یا کردی وآذری وکرمانی وغیره تقسیم کنند ودر مقابل چه چیزی عایدشان می شود .

برای روشنتر شدن مطلب، فرض کنیم نیّت و قصد سیاسی و برنامه ی استقرار نظام فدراتیو دراستان سیستان و بلوچستان وجود دارد. اکنون این سئوال مطرح می شود : آیا در این استان وسیع مرزی بسترمناسب و ابزار لازم فراهم است و کارگزاران منتخب مردم محلی توانائی علمی ومالی لازم را دارند وقادرند خود مسئولیت اداره ی امور رابعهده بگیرند و فقر ومحرومیت های شدید موجود را جبران وعدالت اجتماعی را برقرار ودررشد وتوسعه ی متوازن وپایدار منطقه ی خود، همساز با مثلاً خراسان ویا خوزستان ومالاً کل کشور مشارکت فعال داشته باشند. منطقی تر نیست که نظام بسیط با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت واختیاربه کارگزاران محلی (غیر متمرکز) استقراریابد وسپردن کار مردم این استان وسیع ودارای ویژگیهای خاص به کارگزاران منتخب خودشان وسازماندهی افقی در فرآیندی تدریجی و پس ازتربیت کادرمورد نیاز، ساخت زیربناها، توسعه ی اقتصادی- صنعتی ومانندآن ودر یک کلام درآمدن از واپس ماندگی ومحرومیت ها وفقر(مادی ومعنوی) ونزدیک شدن به خط تعادل نظری صورت بگیرد؟ مثلاً ابتدا، زیر بنا ها ساخته، نیروی انسانی لازم تربیت شود ودیگر پیش نیازهای توسعه ی اقتصادی ورشد اجتماعی فراهم گردد و به تدریج وبا آماده شدن بستر و ابزار لازم مسئولیت های بیشتری به مقامات انتخابی محلی تفویض شود تا این استان به سطح خود مدیری وخود اتکائی وحتا خود مختاری برسد؟

این استان، استانی است مرزی(با پاکستان وافغانستان)، حساس، بیابانی وکم آب و شدیداً عقب مانده. از نظر سطح سواد وتحصیلات ورشد فکری در رده ی ضعیف دسته بندی می شود: برطبق آخرین سرشماری نفوس و مسکن تنها۳در صد از جمعیت کشور درآن ساکن ا ند و کمتر از ۷ درصد از جمعیت٦ ساله وبیشترِ باسوادآن از تحصیلاتی بالاترازمتوسطه برخوردارند(این نسبت برای استان تهران۱۷،استان اصفهان۱۴،آذربایجان شرقی۱۲، خراسان رضوی یا استان کرمان به ترتیب۱۱ و۱۲محاسبه می شود)، ۳٢درصد بی سوداند ونزدیک به۴۰ درصد از ٦٨درصدی که درآخرین سرشماری خود را باسواد اعلام کردند درسطح ابتدائی سواد دارند یاخواندن ونوشتن و فهمیدن یک جمله ی سا ده را می دانند.
این وسیعترین استان کشور که اغلب مردم آن پیرو مذهب سنی اند واز پایتخت وحتا استانهای مجاورخود(کرمان و خراسان رضوی وخراسان جنوبی) فاصله ی زیادی دارد یکی ازعمده ترین مسیرهای قاچاق مواد مُخدر به درون کشور و برخی کشورهای دیگراست؛ شهر نشینی در آن رشد بسیار کندی داشته وبر طبق آخرین سرشماری حدود ۵۰درصد ساکنان این استان در روستا زندگی می کنند، از نظر خدمات رسانی به مردم(بهداشتی- درمانی، آموزشی، رفاهی وغیره) و تولید صنعت وکشاورزی درسطح نازل یا بسیار نازلی درجه بندی می شود( ر.ک:۳و۷). در نتیجه استانی است خدماتی با توان تدارکاتی بسیار ضعیف ونرخ بیکاریِ آشکارو پنهان آن به طور محسوس بالاتر از میانگین ملّی است. در سال ١٣٨٥، درکل استان فقط ۲۵عنوان کتاب انتشار یافت ودو سینما به ساکنان این منطقه ی وسیع( ۱٨۱۷٨۵کیلو متر مربع وسعت دارد) سرویس می دهند(برای شناخت بیشتر ر.ک: ۳و بلوگ نویسنده). دراستانی با این مشخصه ها وبا ویژگی های فرهنگی خاص خود چگونه کارگزاران انتخابی محلی (با فرض آزاد بودن انتخابات و نبودن اعمال نفوذ ها و رأی خریدن ها) قادرند در دام نفوذهای محلی و خودکامگی ها نیفتند یا آن را مهار کنند؛ دست تجاوزعوامل خارجی را قطع وامکان تجزیه را به صفرنزدیک کنند، صنعت ویا کشاورزی را توسعه دهند، اقتصاد آن را رونق بخشند،آموزش عالی را به سطح متناسب با نیازها جامعه توسعه دهند وخدمات بهداشتی- درمانی مردم رابه حد معقول ومطلوب وهم ترازبا استان های دیگر کشور برسانند، نابرابری اجتماعی وفقرو محرومیت ها را کاهش دهند و جامعه را به خط تعادل پایدار درسطح ملّی برسانند و مردم سالاری وعدالت اجتماعی را برقرارکنند؟
در اینجاست که ضرورت بستر سازی و آموزش کادر ومهیا کردن ابزار لازم برای خود مدیری و خود اتکایی بهتر معنا دارمی شود. سپردن کار مردم ،مثلاً این استان به خودشان بدون پیش نیازهای ضروری می تواند ضایعات جبران ناپذیری ببار آورد وتوزیع ناعادلانه درآمد وثروت موجود را تشدید و منطقه رابه یک وزیرستان(ایا لتی در شمال شرقی پاکستان، محل استقرارطالبان) دیگری تبدیل کند. توسعه ی اقتصادی و رشد اجتماعی متوازن این استان و روند توسعه و پیشرفت پایدار کل کشور را هم به مخاطره ا ندازد وخطر تجزیه را تشدید کند.

بنابرآن چه گفته شد به نظر می رسد، در وضعیت ایران امروز با ساختارفضائی، شرایط جغرفیائی و اقلیمی و قومی و با در نظر گرفتن سمت وسوی ثروت ومنابع ملّی این مُلک مُشاع، که کلیه ی ساکنان آن بدون توجه به جنسیّت، زبان یا گویش و یا قومیت یا مذهبی که دارند دردارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی وبطورکلی آب وخاک آن حق حاکمیت مشترک دارند وبا درنظر گرفتن توزیع نا عادلانه وغیر منطقی ثروت ومنایع(مالی وانسانی) درکل سرزمین ودر نتیجه واپس ماندگی برخی مناطق مانند سیستان وبلوچستان، کرمان، ایلام، چهار محال وبختیاری، کردستان و لرستان و... نظام بسیط با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت واختیار به کارگزاران محلی (نظام غیرمتمرکز)در فرایندی تدریجی کارا ومناسبترین روش است. درحالی که نظام شبه فدراتیو یافدراتیو کامل می تواند نابرابری وعدالت اجتماعی و واپس ماندگی را تشدید، قدرت نفوذ های محلی، بویژه در مناطق واپس مانده یا کمتر توسعه یافته وفقیر را تقویت کند و تمامیت ارضی را به مخاطره اندازد.
در واقع هر طرحی که درآینده در پیش گرفته شود تا برمجموعه ی این نابسامانی های واقعی وتاریخی فائق آید،همدلی مجموعه ی مردم ساکن در این سرزمین پهناور ومشارکت صمیمانه وصادقانه ی همه ی آنان رامی طلبد. در ایران امروز نظام فدراتیو یا شبهه فدراتیو قادر به جلب این همدلی وهمراهی مردم ایران نیست. درست است حق کشی ها وظلم های دیروز وامروزی که به مردم ایران، به ویژه به ساکنان برخی مناطق به طور مضاعف شده واقعیت هائی هستند انکار ناپذیر، امّا قطعاً چاره ی آن برداشتن گام های سنجیده وعقلائی است ونه آرمانی. به گمان ما، نظام دمکراتیک غیر متمرکز،که درذیل چند مزیت وبرتری آن را برمی شماریم، هم می تواند به خواست های به حق ِتاریخی مردم ایران پاسخ دهد، واپس ماندگی ها، فقر ومحرومیت ها را جبران وتعادل وتوازن پایداردرسطح ملّی را برقرار کند و هم آسیب ها وخطرات احتمالی نظام فدرال را ندارد.

۵-چند مزیت عُمده ی استقرار نظام پارلمانی غیر متمرکزدر ایران

۵-۱- مدیریت خِردمندانه ی کل سرزمین باایجاد قطب های صنعتی و یا کشاورزی، ضمن حفاظت از محیط زیست ومنابع طبیعی کشور، رشد وتوسعه ی خدمات، به ویژه آموزشی، بهداشتی ودرمانی با اولویت دادن به مناطق واپس مانده ویا محروم وفقیر ومالاً توسعه ی پایدارومتوازن کل سرزمین ؛

۵-۲- برنامه ریزی در سطح ملّی و نجات کشاورزی از این سرگردانی وبهره برداری بهینه ازآن از راه یکپارچه کردن اراضی زراعی(فعلاً خرده مالکی ست)،مدرنیزه و مکانیزه کردن کشت وزرع و بهره برداری درست از منابع آب وخاک کشور وجلوگیری کردن از تخریب جنگلها ومراتع وزیست بوم های دیگر وساخت وسازغیر مجاز در اراضی قابل کشت وزرع؛
۵- ۳ - استفاده ی بهینه از ثروت ودیگر منابع درآمدی ملّی، توزیع منطقی و هدفمند آن بین مناطق، با اولویت دادن به مناطق واپس مانده ومحروم و توسعه ی همه جانبه و پایدار کل کشور. همان طور که مشاهده کردیم، در ساختار کالبدی این سرزمین پهناورعدم تعادل وتوازن شدید است. برخی مناطق منابع(مالی وانسانی)، امکانات درآمدی و ظرفیت های لازم ومورد نیاز رشد وتوسعه ی اقتصادی، اجتماعی – فرهنگی، صنعتی وکشاورزی برای خود مدیری را ندارند ولذا ضرورتاً به کمک حکومت مرکزی بیشتر نیازمندند و حقاً باید سهم بیش تری از کل درآمدها ی ملی به آن ها اختصاص یابد؛عاملی که همان طور که ذکر شد در نظام فدراتیو در شرایط کشوری چون ایران، به ویژه در دراز مدت خود می تواند خطر آفرین باشد.
برای روشنتر شدن مطلب، نتایج آخرین سرشماری عمومی نفوس ومسکن( سال ۱۳٨۵)نشان می دهد که استان های آذری نشین همجوار، یعنی آذربایجان شرقی، اردبیل، زنجان وبا فرض این که نیمی از مردم آذربایجان غربی نیز آذری باشند(فرضی که برآوردی است احتمالی)جمعاً کمی بیش از۱٠در صد جمعیت از کل کشور را شکل می دهند(برآوردها نشان می دهد که آذری زبان های پراکنده در کل ایران حدود۱٦ تا٢۵ درصد هستند*) یا ساکنان استان های کردستان،
________________________________________
*منابع: رزم آرا- فرهنگ جغرافیای ایران ۱۳۲۷؛ سیا و کنگره ی امریکا، زبان، جمعیت و دمگرافی ایران۱۳٨٩؛گیتا شناسی ایران۱۳٦۰؛ اطلس Narodov. Miraمسکو۱٩٦۴)۱۳۴۳(
کرمانشاه و فرض کنیم که بخشی ازایلام،نیمی ازمردم آذربایجان غربی وکل جمعیت شهرستانهای ملایر، تویسرگان ونهاوند ازاستان همدان غالباً کرد نشین باشند(فرضی خوش بینانه)، یعنی کمی بیش از٨درصدکل جمعیت کشور (برآورد ها مؤید آن است که بین۵ تا ٨،۷در صد کرد در کل مناطق ایران زندگی می کنند*) ویا استان اکثراً بلوچ نشین سیستان وبلوچستان ۳ درصد جمعیت کشوررا در خود جای داده است( طبق برآورد ها بین۵،۱ تا ۲در صد کل مردم ایران بلوچ هستند*). اکنون بحث را با این فرض دنبال می کنیم که اکثریت مردم ایران نظام فدراتیو را پذیرفته وقبول کردند که قدرت واختیار بین حکومت فدرال و ایالت های ایران تقسیم شود و باز فرض می کنیم نفت، گاز، پترو شیمی ،برخی صنایع پردرآمد کانی (مثلاً فولاد،مس وطلا) ودرآمدهای ناشی از این منابع ،همچنان که درآمدهای استان قدس
رضوی ودرآمدهای ناشی از خطوط حمل ونقل هوائی ودریائی و... ملّی اعلام شود (فرضی آرمانی وبسیار خوش بینانه است که نمایندگان مناطق ثروتمنددر مرحله ی تدوین قانون اساسی ملی و تقسیم قدرت واختیار زیر بار آن بروند). منطقاً ایالت های کرد یا آذری یا لر یا بلوچ نشین باید از اولویت خاصی برخوردار شوند تا به خود مدیری برسند ودر نتیجه سهم بیشتری از درآمد های ملّی برای جبران عقب ماندگی ها، زیر ساخت ها وبرنامه های عمرانی وجاری به آن ها اختصاص یابد. بدیهی است که بخشی از این سهم بایداز استان های غنی از نظر منابع وامکانات وثروتمند مانند استان زرخیز خوزستان( که درآن می توان از زمین زراعی دوبارمحصول گرفت) ودارای منایع غنی نفت وگاز وپتروشیمی و غیره است تأمین شود. خوزستان به همراه استان بندری هرمز گان- استان های مرزی- ( بخشی از ساکنان آن عرب زبان هستند. برآورد ها نشان می هند که بین۲ تا ۳در صد از مردم ایران عرب زبان هستند*)) جمعاً ٨ درصد جمعیت کل کشور را در خود جای داده اند، نقاطی هستند جنگ زده، ویران شده وبا مشکلات ومعضلات عدیده ای مواجه وتا رسیدن به خط تعادل راه درازی را باید طی کنند چرا نیاید عقب ماندگی های خود را جبران کنند و موظف شوند بخش عمده ای از درآمدهایشان را به خزانه دولت مرکزی واریز نمایند و حداقل در میان مدت به طور محسوسی حتا کمتر از نسبت جمعیتشان سهم ببرد. دراین جا باز این پرسش مطرح می شود که درنظام فدراتیو، که تقسیم قدرت واختیار مطرح است و ایالت ها از استقلال نسبتاً زیادی برخوردارند، حق قانونگذاری دارند و حتا می توانند قوانین مصوب مجلس ملّی را نپذیرد چگونه این توزیع درآمدی عملی خواهد بود؟ چرا استان های غنی از نظر منابع درآمدی وثروتمند باید بپذیرند که از این در آمدِ ملی تلقی شده حتا به نسبت سهم جمعیتی شان هم برخوردار نشوند وبه ایالت هائی که محدودیت هائی دارند و از ظرفیت ها ومنابع درآمدی لازم برای خود مدیری وخود اتکائی برخوردار نبوده وقادر نیستند هماهنگ با سطح ملّی رشد کنند وتوسعه یابند وهمواره نبازمند این امتیاز هستند تخصیص داده شود؟ وبالاخره،چرا ایالت های ثروتمند سواحل شمالی یا جنوبی کشور ومانند آن به فکر جدائی و استقلال نیفتند وبا مثلاً انجام همه پرسی و به کمک کشور های بیگانه این فکر را عملی نکنند؟

۵-۴- در روش غیر متمرکز یکپارچگی وتمامیت ارضی کل سرزمین بهتر حفظ می شود و در کل کم هزینه تر واقتصادی تر است تا در شرایطی که هرایالت قوای سه گانه ی خود را تشکیل دهد و در امور جاری و عمرانی خود اتکا باشد. در این روش مجلس ملّی(که از نمایندگان همه ی ایالت ها شکل می گیرد) و حکومت مرکزی مورد تأیید آن، علاوه بربرنامه ریزی های کلان رشد وتوسعه اقتصادی در سطح ملّی، منابع رادر جهت ساخت زیر بناها و ایجاد وگسترش قطبهای صنعتی، کشاورزی وخدماتی کل کشور(نه ایالت خاص) و مشارکت دادن هر چه بیشتر مردم کارآمد محلی در امورخود (خود مدیری) وایجاد همگرائی فرهنگی سوق می دهند و برعملکرد های مناطق نیز کنترل ونظارت بیشتری دارند تا در نظام فدراتیو.

۵-۵ دولت مرکزی با تصویب مجلس ملّی می تواند نظام شهری در سطح کشور را پویا یا پویا ترکند. با شناخت استخوان بندی شهرهای عُمده ی کشور، حوزه ی نفوذ هریک وسلسله مراتب نظام پیچیده ی شهری وسطح بندی خدمات عُمده ی شهری(مثلاًشهرهای بیش از صدهزار نفرجمعیت)، برپایه ی مثلاً مقیاس گوتمان(ر.ک: ۳) به شناخت ورشد وتوسعه ی شهرهای محروم، فقیر ویا کمتر توسعه یافته یا واپس مانده اولویت دهد وبه تدریج بخشی ازخدمات، قدرت تصمیم گیری و اختیارات را به کارگزاران منتخب محلی تفویض نموده وآنها را به سطح خود مدیری ارتقاءدهد.
از سوی دیگر، دولت مرکزی طبق قانون اساسی ملی موظف می شود به شهرهائی که از سطح خدمات رسانی و رشد وتوسعه ی معینی(سطح آن راشاخص تعیین می کند) برخوردارند وقادرند مدیریت منطقه ی خود یا فرامنطقه ای را به عهده بگیرند(بستر لازم مهیاست) خود مدیری تفویض نماید.
وظائفی چون توزیع ثروت ودرآمد ملّی وسیاست پولی ومالی، حق قانون گذاری، برنامه ریزی های کلان اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی ودرمانی، ترابری و امورعمرانی کلان ومانند آن درسطح ملّی و همچنین سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی ونظایر آن و بطور خلاصه اموری که به منافع ملّی وابسته اند و آن هایی که در

________________________________________
*ایضاً منابع ص ۱٢
توسعه ی پایدارومتوزان کل سرزمین به سرمایه گذاری کلان نیاز دارند و نهادهای محلی قادربه انجام و حل و فصل آن نیستند به عهده ی دولت مرکزی و مجلس ملی است. هم اوست که در ایالت های خود مدیر نقش ارشادی ایفا می کند.

۵-٦ - یکی دیگر از مزیت های نظام غیرمتمرکز به فقر ومحرومیت زدائی وبرقراری عدالت اجتماعی در کل سرزمین برمی گردد. تمرکززادئی ومتعادل کردن تراکم وتجمع جمعیتی واستفاده ی بهینه از نظام شهری می تواند به برقراری عدالت اجتماعی و توسعه ی اقتصادی واجتماعی وساختار فضائی متناسب،همه جانبه وپایدار کل سرزمین منجر شود؛

۵-۷- نکته ی بسیار مهّم دیگر به ساختار وتقسیمات کشوری در وضع موجود برمی گردد.
مطالعه و بررسیهای ما مؤید آن است که ساختار موجود و حدود سیاسی- اداری وتقسیمات کشوری در این سرزمین پهناوربه گونه ایست که تغییر آن غالباً با مشکلات عدیده ای همراه است، اگر نا ممکن نباشد. چرا که در یک جامعه ی دمکراتیک ومردمی دولت مرکزی حق ندارد و مجلس ملّی نباید ونمی تواند اجازه دهد که تغییر ویا جابه جائی جمعیتی ناخواسته وبه زور سرنیزه صورت بگیرد. چگونه می توان کردها ی مثلاً کرمانشاه،آذربایجان غربی، همدان را متقاعد کرد که یک ایالت را شکل بدهند و به مرکزیت، مثلاً سنندج گردن نهند. یا چگونه می توان مردم کردستان وبخشی از آذربایجان غربی یا دیگر کردها ، برای نمونه کردهائی که مثلاً در بجنورد یا شیروان(در شمال شرقی خراسان) سالها ساکن هستند راعلاقمند یا وادار کرد به مرکزیت مثلاً کرمانشاه گردن نهند. در یک جامعه ی دمکراتیک یا حتا دیکتاتوری مگر ممکن است آذری، کرد، لر،لک و بلوچ، عرب وغیره که مدت ها پیش به تهران،مشهد یا گیلان ویا بندرعباس ودیگر نقاط این سرزمین پهناور مهاجرت کرده و درآن سکنا گزیده وعلائقی دست وپا کرده اند را علاقمند کرد یا اجباراً و با استفاده از نیروی نظامی وسرنیزه به مبداء وایالت ذی ربط برگرداند. (برای اطلاع بیشتر به نتایج سرشماری عمومی نفوس ومسکن سال ۱۳٨۵– جدول برآورد مهاجرت واردشده طی۱٠سال گذشته رجوع شود).

چنین کاری را اگر رژیم های دیکتاتوری درایران می خواستند هم قادر به انجام آن نمی شدند. شواهدمتعدد نشان می دهد که تغییر وضع موجود کشوراز نظر تقسیم بندی سیاسی- اداری کار ساده ای نیست و نباید آرمانی فکر کرد. مسلماً اگر عملی باشد، که بنظر نمی رسد، با مشکلات عدیده ای همراه خواهد بود. برای روشن شدن مطلب، فقط به یکی دو شاهد ومثال عینی وساده بسنده می کنیم. در سال ۱۳۷۴ (۱٩٩۵ ) پروژه ی توسعه اقتصادی واجتماعی استان همدان به شرکت مهندسین مشاور تهران پژوهش واگذار شد و نویسنده ی این مقاله مدیریت آنرا به عهده داشت( ر.ک به منبع. نتایج مطالعات وپژوهش های میدانی گروه مطالعاتی - تهران ۱۳۷٨) . گروه مطالعاتی از جمله تغییر جزئی در یک ناحیه (ایجاد یک بخش از تجمع ۱۵روستا) را پیشنهاد وتوصیه کرد. مقامات مسئول استان ووزارت کشور با در نظر گرفتن ضوابط موجود تصویب کردند که روستائی بنام"پری" که در شاخص تعیین شده نمره ی بالاتری آورده بود وبا ضوابط وزارت کشور همخوانی داشت به مرکز بخش ارتقاء یابد. ساکنان یک روستای دیگر از این مجموعه، بنام "زنگنه" به دلیل فرهنگی وبرای کسب امتیاز مرکز بخش شدن آن چنان به مقامات مسئول فشار آورده و اعمال نفوذ کرده اند که مقامات مسئول وادار شدند آن روستا را هم به مرکز بخش تبدیل ودر نتیجه این ۱۵روستا را بین این دو تقسیم کنند. نمونه ی دیگر شهر قزوین است که در تقسیمات کشوری جزئی از استان زنجان بود ولی شهر زنجان را به مرکزیت نمی پذیرفت، همواره نگاه به تهران داشته و خدماتش را از پایتخت می گرفت. پس از استقرار جمهوری اسلامی و اعمال نفوذ ها به استان جداگانه ای تبدیل واز مزایای استان برخوردار گردید. از این نمونه ها زیاد است. می توان قم، گرگان، اردبیل و... را مثال آورد. ولی برای نشان دادن اهمیت مطلب بهمین شواهد بسنده می کنیم.
به نظر می رسد، یکی ازدلائل عمده ای که درمطالعات وبررسی های طرح کالبدی ملّی وساختار فضائی کل سرزمین در سطح کلان وهمچنین درتلفیق یافته های مجموعه ی مطالعات وبررسی ها وسنتزگیری ازآن( ر.ک به : ۳ و۴صص ۱۱و۱٢)، اصول تقسیمات کشوری(استان، شهرستان، بخش، روستا) حفظ وده قطب توسعه یا مرکز فرامنطقه ای پیشنهاد شد( ر.ک: ۳یا۴ )همین دشواری ها، ویژگی ها ومختصات جغرافیائی،اقلیمی وهمگرایی فرهنگی بوده است؛

۵-٨- تفاوت دیگر به همگرایی فرهنگی وهویّت ملّی بر می گردد. در نظام غیر متمرکز همگرائی فرهنگی تقویت می شود و هویّت ملّی وزبان ملّی در چارچوب هویّت قومی- مذهبی تعریف نمی شود ، ضمن آنکه زبان محلی می تواند در کنار زبان ملّی آموزش داده شود وبه کار آ ید ؛

۵-٩- با این روش، دمکراسی پارلمانی وحکومت مردمی در کل کشوراستقرار می یابد، نه در برخی مناطق آن. آزادیهای مشروع وانسانی،مانند آزادی اندیشه وبیان، قلم، مذهب، تشکل های سیاسی وصنفی وسایر حقوق خصوصی وجمعی را قانون اساسی ملّی برای کلیه ی مردم ساکن درکل سرزمین تضمین می کند. خِرد ودرایت واقتدارجمعی وتبدیل روابط عمودی حاکم برجامعه به روابط افقی،حتا درخانواده های سنتی، که جرقه های اولیه ی آن هم اکنون به روشنی مشاهده می شود وتضمین کننده ی دمکراسی ا ند محل رشد ونمو بهتری پیدا می نمایند؛

۵-۱٠- وبالاخره بافرهنگ سازی هنجارهای اجتماعی وارزش های بازدارنده ی رشد وتوسعه ی جامعه مانند، روابط افراد با یکدیگر که اصل را بر بی اعتمادی می گذارد وذات انسان را شرور می داند، مرد را برتر از زن می داند، متکی به غیر است ویا به گذشته افتخار وبه زمان حال نگاه می کند وکمتر آینده نگر است، اعتقاد به قضا و قدر، تقدیر و سرنوشت دارد و... به هنجارها و ارزشهای مثبت تبدیل شده ودر خدمت کرامت انسانی، از میان برداشتن تبعیض جنسیتی ورشد و توسعه ی پایدار کل سرزمین قرار می گیرد.

لطفاً پیشهنادات ونقدهای خود را به ایمیل زیر ارسال فرمائید
nezamdemo@gmail.com

کاظم ایزدی
جامعه شناس
استاد سابق دانشگاه تهران

ــــــــــــــــــــــــ
منابع و مآخذ
١- سرشماری عمومی نفوس ومسکن ،مرکزآمارایران، سال ١٣٥٥.
٢- سالنامه آماری کشور سال١٣٥٦ و١٣٥۷،مرکز آمار ایران.
٣- ایزدی کاظم ، شبکه شهرهای مهّم کشور، طرح کالبدی ملّی ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال١٣۷٣.
٤- توفیق فیروز،آمایش سرزمین،تجربه جهانی وانطباق آن باوضع ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال١٣٨٤.
٥- خوبروی پاک. محمد رضا، تمرکز زدائی و خودمدیری سال١٣٨٤.
٦- گزارش ملّی آموزش عالی، وزارت علوم، تحقیقات وفن آوری،سال١٣٨٤.
۷- نتایج سرشماری نفوس ومسکن ایران، مرکزآمار ایران،سالهای١٣۷٥ و١٣٨٥.
٨-سالنامه آماری کشور سالهای ١٣۷٥و١٣٨٣،مرکزآمارایران.
۹-طرح توسعه ی اقتصادی خراسان، ست کوپ- اتلو تهران١٣٥١.
١٠- خلاصه ی گزارش استراتژی دراز مدت طرح آمایش سرزمین، سازمان برنامه وبودجه ،مشاور ستیران، مرحلۀ اول، تهران ١٣٥٥ومرحلۀ دوم، تهران١٣٥٦وگزارش سه ماه اول،تهران سال ١٣٥٤.
١١-مطالعات طرح پایۀ آ مایش سرزمین اسلامی، کتاب اول،سازمان برنامه وبودجه، تهران١٣٦٤.
١٢-مطالعات طرح آمایش سرزمین اسلامی، جمعبندی، وزارت برنامه وبودجه، تهران١٣٦٨.
١٣- برنامه ریزی در ایران وچشم اندازآیندۀآن ، مؤسسه عالی آموزش وپژوهش مدیریت وبرنامه ریزی، تهران ١٣٨٥.
١٤- توسعه در ایران ١٣٥٧- ١٣٢٠، خاطرات گودرزی منوچهر، فرمانفرمایان خداداد و مجیدی عبدالمجید . تهران
١٥- راسخ شاپور، تعلیم وتربیت در جهان امروز. تهران، ١٣٤٧
١٦- محمدی ملایری محمد ،تاریخ وفرهنگ ایران،جلد اوّل چاپ دوّم - تهران ١٣٧۹
۱۷-مشارکت سیاسی زنان در هفتمین دوره ی انتخابات ریاست جمهوری ایران – مرکز مطالعات وتحقاقات بین المللی دانشگاه تهران تهران،۱۳۷۷
۱٨- افشار ایرج ، زندگی طوفانی، خاطرات سید حسن تقی زاد، انتشار علمی- چاپ اول تهران۱۳٨۲
۱٩-برنامه های عمرانی دهه ٦۰-۱۳۵۰ سازمان برنامه و بودجه ، تهران
٢۰- طرح کالبدی ملّی ایران، گزارش تلفیق طرح کالبدی ملّی ایران – تهران وزارت مسکن وشهرسازی- معاونت شهرسازی و معماری،۱۳۷۵
۲۱- ماجدی آ ذر ، دیروز و فردای ایران، کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر ۲۰۱۰
۲۲- شیمی شهاب، مدل دمکراسی مورد نظر برای ساختار حکومت فدرال در ایران- کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر ۲۰۱۰
تسلیمی ودیگران ، طراحی الگوی استقرار نظام فدراتیو در ایران- فصلنامه ی مدرس علوم اجتماعی- تهران-۱۳٨۴-٢۳
٢۴- توفیق فیروز -برنامه ریزی در ایران و چشم انداز آینده ی آن- مرکز مطالعات و تحقیقات شهر سازی و معماری ایران،چاپ اوّل، تهران۱۳٨۵
۲۵- Datar( 1996) Schéma national d’ Aménagement et de développement du terretoire , Paris
۲۶-Datar( 2000 revue et réditée , 2002) Aménqger la France de 2020
۲۷- Journal de Créteil ,sep 2011
۲۸-L’ assemblée féderale, Loiféderale sur l’amenagement de territoi
(,http://www.admin.ch/ch/f/rs/7/700.fr)
۲۹-Daniel Noine ,L’espace français.EdArmand Colin, Paris1989

۳۰-Centre National de Formation et d’Etudes-
L’organisation politique, administrative et judiciaire de la France
OCTOBRE 2001
۳۱-www.univ-metz.fr/9321-uel-syst-me-politique-et-a
۳٢-www.eipa.eu/en/eipascope/.../&tid=1428
۳۳- www.univ-metz.fr/9321-uel-syst-me-politique-et-a
۳۴- طرح توسعه ی اقتصادی و اجتماعی استان همدان. سازملن برنامه وبودجه ی استان همدان – مهندسین مشاور تهران پژوهش تهران ۱۳۷٠
۳۵-فرهنگ اجتماعی واقتصادی جهاد سازندگی- وزارت جهاد سازندگی، تهران سال۱۳٦۰
۳٦-ایزدی کاظم. ضرورت اجرای نظام غیر متمرکز در ایران – نامه ی علوم اجتماعی شماره ی یک ، تهران ۱۳۵۴
www.fr. wikipedia.org/wiki/Inde.-۳۷
www.frwikipedia:org/politique_de_l’inde.-۳٨
۳٩- www.Maison de l’ Inde :com.-
www.independent.co.uk/- wikipedia.org/wiki/Congrès_des_États-Unis -۴۱
۴٢-www.dadalos.org/int/Parteien/grundkurs4/.../regierungssystem.htm
۴۳-.wikipedia.org/wiki/Federal_government_of_the_United_States
۴۴-www.whitehouse.gov/our-government
۴۵-usgovinfo.about.com/od/rightsandfreedoms/u/gov101.htm
۴٦-www.senat.fr/.../etats-unis-amerique.htm
۴۷-www.nasser-iran.com/Rojin/HTML.../08.htm
۴٨- آرنت هانا – انقلاب، ترجمه عزت اله فولادوند، انتشارات خوارزمی - تهران ،چاپ سوم۱۳٨۱
 ۴٩- ناطق ناصح. زبان آذربایجان و وحدت ملی ایران – تهران -۱۳۵٨
 ۵۱- نگاهی مرتضی زنده باد فاش گوئی( یادداشتهای سفر باکو –نشر زملنه کالیفرنیا-۱۳۷۰
۵٢ -ایران هویت، ملیت ، قومیت به کوشش احمدی حمید-تهران ۱۳٨۳
- ۵۳- فرزاد شاهرخفرقه ی دمکرات آذربایجان- از تخلیه ی تبریز تا مرگ پیشه وری- تهران انتشارات اوحدی ۱۳٨٦
- ۵۳- تدین احمد( ترجمه) ناسیونابسیم در ایران –تهران ۱۳۷٢
۵۵--یحیائی حسین، آذربایجان در گذرگاه تاریخ- تهران