دیوید اعتباری *- کیهان لندن
ایران کشوری با تنوع زبانی، فرهنگی و قومی گسترده است؛ اما مسئلهی اصلی این تنوع نیست، بلکه چگونگی مدیریت عادلانهی توسعه، مشارکت سیاسی و جایگاه فرهنگها و زبانهای گوناگون در چارچوب یک ساختار حکمرانی مشترک است. این تنوع در طول تاریخ نهتنها مانعی برای تداوم ایران بهعنوان یک واحد سیاسی و تمدنی نبوده، بلکه در بسیاری از دورهها بخشی از پویایی و ظرفیت تاریخی این سرزمین را شکل داده است. تجربهی کشورهای دیگر نیز نشان میدهد که ثبات ملی زمانی پایدار میشود که میان وحدت سیاسی، توسعهی متوازن و مشارکت واقعی مناطق مختلف در ادارهی کشور تعادل برقرار شود.
یکی از چالشهای اساسی ایران معاصر، مسئلهی شکاف توسعه میان مرکز و پیرامون است. استانهای مرزی و پیرامونی - از سیستان و بلوچستان و کردستان تا خوزستان، گلستان و بخشهایی از آذربایجان - در بسیاری از شاخصهای اقتصادی، زیرساختی و فرصتهای اجتماعی عقبتر از استانهای مرکزی قرار دارند. بخشی از این وضعیت ریشه در عوامل تاریخی و جغرافیایی دارد؛ بسیاری از این مناطق در طول دههها به دلیل موقعیت مرزی، ناامنیهای منطقهای یا تمرکز سیاستهای توسعه در مرکز کمتر مورد توجه برنامههای اقتصادی قرار گرفتهاند.
در عین حال، تمرکز سرمایهگذاری، زیرساختها و فرصتهای اقتصادی در تهران و چند کلانشهر بزرگ در دهههای اخیر این شکاف منطقهای را تشدید کرده است. این در حالی است که بسیاری از همین مناطق مرزی در گذشته در مسیرهای مهم تجاری و ارتباطی ایران قرار داشتند - از مسیرهای تاریخی جادهی ابریشم در شرق کشور گرفته تا مسیرهای تجاری خلیج فارس، قفقاز و آسیای مرکزی - و میتوانستند با توسعهی تجارت مرزی، ترانزیت و ارتباطات منطقهای به موتورهای رشد اقتصادی کشور تبدیل شوند.
پرسش کلیدی برای آیندهی ایران این است: چگونه میتوان توسعهی متوازن و حقوق شهروندی برابر را در سراسر کشور برقرار کرد، بیآنکه وحدت ملی و تمامیت سرزمینی ایران آسیب ببیند؟
برای پاسخ به این پرسش، نخست باید به یک واقعیت تاریخی توجه کرد. ایران، برخلاف بسیاری از کشورها، از اتحاد دولتهای مستقل شکل نگرفته است. ایران در طول تاریخ بیشتر یک تمدن سیاسی واحد بوده که از دورهی هخامنشی تا امروز - با وجود تغییر سلسلهها - تداوم یافته است. در امپراتوری هخامنشی، سرزمینهای مختلف در قالب ساتراپیها اداره میشدند؛ نظامی که به استانها اختیار اداری میداد، در حالی که اقتدار نهایی در مرکز باقی میماند. در دورههای بعد نیز کموبیش همین الگوی حکمرانی ادامه یافت. در دوران صفوی و قاجار، استانها توسط والیان و حکام محلی اداره میشدند و اصطلاح «ممالک محروسهی ایران» دقیقا بیانگر همین ساختار بود: مجموعهای از سرزمینها با تنوع قومی و زبانی که در چارچوب یک دولت واحد قرار داشتند.
در طول تاریخ حتی فاتحان و مهاجمان خارجی نیز ناگزیر شدند ساختار حکمرانی ایران را بپذیرند. از اسکندر مقدونی و اعراب گرفته تا سلجوقیان ترک و ایلخانان مغول، هیچیک نتوانستند این سرزمین را صرفا با ساختارهای قبیلهای یا نظامی اداره کنند. آنان ناچار شدند به دیوانسالاری ایران تکیه کنند: نظام مالیاتی، ساختار اداری و شبکهی والیان استانی که طی قرنها شکل گرفته بود. دیوانیان و نظام مالیهی کشور عملا ستون فقرات ادارهی حکومت بودند. به بیان دیگر، حتی فاتحان نیز برای ادارهی ایران ناچار بودند به شیوهی حکمرانی ایرانی تکیه کنند.
در عین حال، برخلاف برخی روایتهای سیاسی، تاریخ ایران نشان نمیدهد که قدرت سیاسی همواره در دست یک قوم خاص متمرکز بوده باشد. واقعیت تاریخی این است که در طول قرنها اقوام مختلف در ساختار قدرت ایران حضور داشتهاند. بسیاری از سلسلههایی که ایران را اداره کردهاند خود از اقوام ترکتبار بودهاند؛ از جمله سلجوقیان، صفویان، افشاریان و قاجاریان. پادشاهانی مانند نادرشاه افشار یا بسیاری از شاهان قاجار از تبارهای گوناگون این سرزمین برخاسته بودند، اما در چارچوب دولت ایران حکومت میکردند. در این میان زبان فارسی به عنوان زبان مشترک دیوانسالاری و فرهنگ سیاسی عمل میکرد و به نوعی ستون ارتباطی میان اقوام مختلف کشور بود. این واقعیت تاریخی نشان میدهد که ساختار قدرت در ایران نه بر پایهی انحصار قومی، بلکه بر اساس یک چارچوب سیاسی و فرهنگی مشترک شکل گرفته است.
در کنار این بحث، باید به یک نکتهی مفهومی مهم نیز اشاره کرد. در برخی گفتمانهای سیاسی معاصر، گاه از واژههایی مانند «ملتها» (Nations) یا «ملیتها» (Nationalities) برای اشاره به گروههای قومی در ایران استفاده میشود. این کاربرد تا حد زیادی تحت تاثیر گفتمانهای ایدئولوژیک چپ رواج یافته است. در حالی که در بسیاری از موارد اشاره این واژهها در واقع به اقوام یا گروههای اتنیکی (Ethnic groups) است. در علوم سیاسی، ملت (Nation) معمولا به یک جامعهی سیاسی اشاره دارد که در چارچوب یک واحد سیاسی مشترک شکل گرفته است. در حالی که ملیت (Nationality) بیشتر به هویت حقوقی و «فردی» شهروندان یک کشور مربوط میشود - یعنی رابطهی حقوقی «فرد» با یک کشور. استفادهی نادقیق، نا آگاهانه یا مغرضانه از این واژهها میتواند تصویری نادرست از واقعیت تاریخی ایران ایجاد کند، زیرا در طول تاریخ اقوام و گروههای اتنیکی گوناگون این سرزمین در چارچوب یک واحد سیاسی و تمدنی مشترک زندگی کردهاند.
برای فهم بهتر چالشهای امروز، نگاه به تجربهی دیگر کشورها میتواند آموزنده باشد. در میان این تجربهها، اسپانیا یکی از مهمترین نمونهها در مدیریت تنوع منطقهای در یک نظام دموکراتیک غیرفدرال بهشمار میآید.
در اسپانیا پس از پایان دیکتاتوری فرانکو در سال ۱۹۷۵، کشور با تنوع زبانی و هویتی قابل توجهی روبرو بود. مناطقی مانند کاتالونیا، باسک و گالیسیا دارای زبانها و هویتهای تاریخی متمایزی بودند و در برخی از این مناطق جنبشهای قدرتمند منطقهگرایی یا استقلالطلبی وجود داشت. قانون اساسی ۱۹۷۸ اسپانیا برای پاسخ به این وضعیت ساختاری نوآورانه ایجاد کرد. بر اساس این مدل، اسپانیا به هفده منطقه تقسیم شد. هر یک از این مناطق دارای پارلمان محلی، دولت منطقهای و اختیارات گسترده در حوزههایی مانند آموزش، فرهنگ، بهداشت، برنامهریزی شهری، توسعهی اقتصادی و بسیاری از سیاستهای اجتماعی شدند. در بسیاری از این مناطق زبانهای محلی نیز در کنار زبان اسپانیایی رسمیت یافتند و آموزش و رسانهها به زبانهای منطقهای در کنار زبان اسپانیایی توسعه پیدا کردند.
یکی از عناصر مهم این نظام، سازوکار مالی میان دولت مرکزی و مناطق است. در اسپانیا بخشی از مالیاتها در سطح ملی جمعآوری میشود و سپس از طریق سازوکارهای مالی میان مناطق توزیع میگردد تا شکافهای اقتصادی کاهش یابد. در عین حال برخی مناطق - بویژه باسک و ناوارا - اختیار گستردهتری در جمعآوری و مدیریت مالیاتهای خود دارند و سهمی از درآمدها را به دولت مرکزی پرداخت میکنند. این ترکیب از همبستگی مالی- ملی و مدیریت منطقهای منابع به مناطق مختلف امکان داده است برنامههای توسعهی اقتصادی متناسب با شرایط محلی خود طراحی کنند.
البته تجربهی اسپانیا نشان میدهد که تمرکززدایی بهتنهایی همهی تنشها را از میان نمیبرد. بحران استقلالطلبی در کاتالونیا در سالهای اخیر نشان داد که حتی در ساختارهای دموکراتیک نیز ممکن است جریانهایی با مطالبات حداکثری وجود داشته باشند. با این حال ساختار سیاسی کشور نه بر اساس خواست یک جریان خاص، بلکه بر پایهی قانون اساسی و اجماع ملی شکل میگیرد.
در هند نیز تجربهای مهم به عمل در آمد. هند یکی از متنوعترین کشورهای جهان از نظر زبان، فرهنگ و مذهب است. پس از استقلال در سال ۱۹۴۷، تنشهای زبانی جدی در کشور شکل گرفت. دولت در ابتدا از تقسیم کشور بر اساس زبانها هراس داشت، اما در دههی ۱۹۵۰ ایالتها عمدتا بر اساس زبانهای اصلی سازماندهی شدند. نتیجهی این تصمیم کاهش بسیاری از تنشهای سیاسی بود، زیرا مردم احساس کردند هویت زبانی آنان در ساختار سیاسی کشور به رسمیت شناخته شده است.
در مقابل، تجربهی برخی کشورها نشان میدهد که سیاستهای یکسانسازی فرهنگی میتواند نتیجهی معکوس داشته باشد. در ترکیه، تلاش برای محدود کردن هویتهای قومی- بویژه در مورد کردها - به دههها تنش و درگیری انجامیده است. در چین نیز تمرکز شدید قدرت در پکن و محدودیتهای فرهنگی در مناطقی مانند تبت و سینکیانگ باعث شکلگیری شکافهای عمیق میان دولت مرکزی و جوامع محلی شده است. درس مشترک این نوع تجربهها روشن است: نادیده گرفتن تنوع فرهنگی یا تمرکز افراطی قدرت معمولا به افزایش تنشها میانجامد، در حالی که مشارکت واقعی و توسعهی متوازن میتواند به تقویت وحدت ملی کمک کند.
در عین حال باید به واقعیتی نیز توجه داشت. در برخی مناطق ایران احزاب یا فعالان سیاسی وجود دارند که به چیزی کمتر از فدرالیسم یا خودمختاری رضایت نمیدهند و حتی در مواردی جریانهایی دیده میشوند که بطور صریح از تجزیه یا استقلال سخن میگویند. اما وجود چنین دیدگاههایی در جوامع متنوع پدیدهای غیرمعمول نیست. در بسیاری از دموکراسیها نیز جریانهایی با مطالبات حداکثری حضور دارند. برای مثال در اسپانیا برخی احزاب در کاتالونیا از استقلال حمایت میکنند و در کانادا نیز دههها احزاب جداییطلب در استان کبک فعالیت داشتهاند. با این حال، در نظامهای دموکراتیک ساختار سیاسی کشورها نه بر اساس خواست یک جریان خاص، بلکه بر پایهی قانون اساسی و اجماع ملی شکل میگیرد.
از سوی دیگر تجربهی جهانی نشان میدهد که برخوردهای صرفا امنیتی یا استفادهی گسترده از برچسبهایی مانند «تجزیهطلب» برای مطالبات منطقهای لزوما به حل مسئله کمک نمیکند. چنین رویکردی گاه میتواند زمینهی گفتگو را از میان ببرد و فاصلهی میان مرکز و مناطق را افزایش دهد. در مقابل، گشودن فضای گفتگو، به رسمیت شناختن نگرانیهای منطقهای و فراهم کردن امکان مشارکت واقعی در تصمیمگیریهای ملی معمولا راه مؤثرتری برای کاهش تنشها و جلوگیری از گسترش گرایشهای رادیکال است.
در چنین مدلی، تصمیمگیریها در چند سطح مختلف توزیع میشود. سیاستهای کلان کشور - مانند دفاع، سیاست خارجی، سیاست پولی، انرژی و چارچوبهای اصلی اقتصادی - در سطح ملی و توسط دولت مرکزی و نهادهای ملی تعیین میشود. در مقابل، بسیاری از تصمیمهای مرتبط با توسعهی منطقهای میتواند در سطح استانها و مناطق اتخاذ شود. شوراهای استانی و نهادهای منتخب محلی میتوانند در حوزههایی مانند برنامهریزی شهری و استانی، توسعهی زیرساختهای محلی، آموزش و فرهنگ منطقهای، مدیریت منابع محلی، گردشگری، و سیاستهای اقتصادی منطقهای نقش فعالتری داشته باشند. در چنین چارچوبی، دولت مرکزی نقش تعیینکننده در سیاستهای کلان و توزیع منابع ملی را حفظ میکند، در حالی که مناطق مختلف کشور امکان بیشتری برای طراحی و اجرای برنامههای توسعهی متناسب با شرایط محلی خود خواهند داشت.
در کنار این تقسیم وظایف، سازوکارهای مالی نیز اهمیت اساسی دارد. بخشی از مالیاتها در سطح ملی جمعآوری میشود و از طریق بودجهی عمومی کشور میان استانها توزیع میگردد تا شکافهای توسعهای کاهش یابد. در عین حال، استانها و شهرها میتوانند اختیارات بیشتری در مدیریت بخشی از درآمدهای محلی- مانند مالیاتهای شهری، عوارض محلی یا درآمدهای اقتصادی منطقهای - داشته باشند تا بتوانند برنامههای توسعهی محلی خود را اجرا کنند. چنین مدلی میتواند تعادلی میان وحدت ملی و کارآمدی حکمرانی محلی ایجاد کند.
در حوزهی فرهنگی و زبانی نیز میتوان ترکیبی از سیاستهای ملی و اختیارات منطقهای را در نظر گرفت. زبان فارسی به عنوان زبان مشترک ملی و زبان دیوانسالاری کشور نقش پیونددهنده میان مناطق مختلف ایران را حفظ میکند. در عین حال، استانها و مناطق مختلف میتوانند در چارچوب قوانین ملی اختیارات بیشتری برای حمایت از زبانها و فرهنگهای محلی داشته باشند؛ از جمله آموزش زبان مادری در کنار زبان ملی در مدارس، حمایت از رسانهها و فعالیتهای فرهنگی منطقهای، و حفظ میراث فرهنگی مناطق مختلف کشور. چنین رویکردی میتواند هم به تقویت هویت ملی مشترک کمک کند و هم احساس تعلق شهروندان در سراسر کشور را افزایش دهد.
در نهایت مسئلهی ایران نه «تنوع قومی» است و نه صرفا میزان تمرکز قدرت در مرکز. مسئلهی اصلی کیفیت حکمرانی و توانایی ایجاد تعادل میان وحدت ملی، توسعهی متوازن، مشارکت سیاسی واقعی و به رسمیت شناختن تنوع فرهنگی و زبانی در سراسر کشور است. تاریخ ایران نشان میدهد که این سرزمین قرنها با تنوع اقوام، زبانها و فرهنگها زیسته و حتی در دورههایی که حکومتها تغییر کردهاند، چارچوب سیاسی و تمدنی مشترک آن حفظ شده است. اگر ساختار حکمرانی آیندهی ایران بتواند میان توسعهی عادلانهی مناطق، مشارکت واقعی شهروندان در ادارهی کشور و حفظ وحدت و تمامیت سرزمینی تعادل برقرار کند، همین تنوع قومی، فرهنگی و زبانی میتواند به جای آنکه منبع تنش باشد، به یکی از سرمایههای پایدار اجتماعی و فرهنگی ایران تبدیل شود.
*دیوید اعتباری نویسندهی کتاب «فراتر از ایدئولوژی: نقشه راه فنسالارانه بهسوی ایرانی آزاد»، از بنیانگذاران سازمان Stop Child Executions و از نظریهپردازان گذار ساختارمند، دموکراتیک و فنسالار در ایران است.
