همچنین، اگر مردم استان گیلان با توجه به تفاوت‌های فرهنگی خود با استان‌های مرکزی و جنوبی ایران، بخواهند برخی قوانین و مقررات فرهنگی و اجتماعی متناسب با شرایط بومی خود را تصویب و اجرا کنند، چرا باید این امر ذاتاً مشکل‌زا تلقی شود؟

آیا مشارکت مردم در اداره امور منطقه‌ای خود، به معنای نفی هویت ملی و تجزیه‌طلبی است؟ یا برعکس، نادیده گرفتن خواست شهروندان و محروم کردن آنان از حق تصمیم‌گیری درباره مسائل محلی، خود می‌تواند به شکاف میان دولت و جامعه دامن بزند؟

در بسیاری از کشورها، نظام‌های فدرال یا اشکال گوناگون خودگردانی محلی نه‌تنها موجب فروپاشی کشور نشده‌اند، بلکه زمینه‌ساز مشارکت عادلانه‌تر شهروندان، کاهش تنش‌های قومی و تقویت انسجام ملی نیز بوده‌اند. با این حال، در برخی جوامع، گروهی با تکیه بر قرائتی مطلق‌گرایانه از مفهوم «تمامیت ارضی»، هرگونه سخن از تفویض اختیار، تمرکززدایی و مشارکت بیشتر مردم در اداره امور خویش را مترادف با جدایی‌طلبی معرفی می‌کنند. چنین نگاهی، عملاً مفهوم مشارکت دموکراتیک را به یک تهدید امنیتی تقلیل داده و حق طبیعی مردم برای ایفای نقش در تعیین سرنوشت سیاسی و اداری خود را، به بهانه خدشه به حفظ یکپارچگی سرزمینی، زیر سؤال می‌برد.

متأسفانه مشکل آنجاست که برخی جریان‌های سیاسی، هرگونه سخن از تمرکززدایی و توزیع قدرت را نه در چارچوب اصلاح ساختار حکمرانی، بلکه صرفاً از دریچه‌ای امنیتی تفسیر می‌کنند. در چنین نگاهی، مردم زمانی «وفادار» تلقی می‌شوند که تنها تابع تصمیم‌های مرکز باشند و سهمی واقعی در مدیریت سرنوشت خویش نداشته باشند.

از نگاه نگارنده این یادداشت، تمرکزگرایی و تصمیم‌سازی انحصاری در پایتخت و محروم‌کردن مردم مناطق مختلف کشور از مشارکت مؤثر در تعیین سرنوشت خود، بیش از آنکه نشانه‌ای از حکمرانی مردم‌سالار باشد، ریشه در نوعی تفکر اقتدارگرا و تمرکزطلب دارد.

زیرا تجربه نشان داده است که مشارکت محلی، انتخابی بودن مدیران منطقه‌ای و توزیع متوازن قدرت، نه تهدیدی برای یکپارچگی ملی، بلکه عاملی برای تقویت اعتماد عمومی و انسجام سیاسی است.

مقایسه کشورهای تمرکزگرا با کشورهای فدرال

یک پرسش اساسی این است که احتمال واگرایی و شکل‌گیری گرایش‌های تجزیه‌طلبانه در چه کشورهایی بیشتر می‌شود و چه عواملی می‌تواند تمامیت ارضی یک کشور را با تهدید مواجه کند؟ در کشورهایی مانند آلمان، آمریکا، کانادا، استرالیا و سوئیس که ساختار فدرال دارند، یا در حکومت‌های شدیداً متمرکز و اقتدارگرا مانند ترکیه، مصر، عربستان سعودی؟

آلمان با ساختار فدرال خود نه‌تنها تجزیه نشد، بلکه پس از فروپاشی دیوار برلین توانست آلمان شرقی را نیز در خود ادغام کند. در سوئیس، کشوری با چند زبان رسمی و تنوع فرهنگی گسترده، سطح بالایی از همزیستی، ثبات سیاسی و رفاه اجتماعی برقرار است. آیا مناطق فرانسوی‌زبان سوئیس مانند ژنو و لوزان خواهان جدایی از سوئیس و پیوستن به فرانسه هستند؟ مسلماً پاسخ منفی است. در کانادا با وجود تفاوت‌های زبانی، فرهنگی و حتی نظام حقوقی متفاوت، استان کبک همچنان بخشی از ساختار فدرالی و توزیع قدرت در این کشور است.

در مقابل، کافی است به مناطقی نگاه کنیم که در آن‌ها تمرکزگرایی و سیاست‌های یکسان‌ساز بر جامعه تحمیل شده است. در سین‌کیانگ چین، بخش بزرگی از جمعیت را اویغورها تشکیل می‌دهند؛ مردمی که سال‌هاست خواهان اختیارات بیشتر، حفظ هویت فرهنگی و برخورداری از حقوق برابر هستند. اما با وجود آنکه چین دومین اقتصاد بزرگ جهان است، بر اساس گزارش‌های متعدد همچنان محدودیت‌های فرهنگی، تبعیض و سرکوب در این منطقه وجود دارد. طبیعی است که هر جامعه‌ای در برابر تبعیض و نادیده‌گرفتن هویت و حقوق خود واکنش نشان دهد.

وضعیت کردها در ترکیه، سوریه و ایران نیز قابل تأمل است. در هر سه کشور، اشکالی از تبعیض زبانی، قومی، مذهبی یا توسعه‌نیافتگی منطقه‌ای مشاهده می‌شود. مقایسه سطح توسعه شهرهایی مانند ازمیر با دیاربکر در ترکیه، لاذقیه با حسکه در سوریه، یا یزد و اصفهان با زاهدان و سنندج در ایران، نشان می‌دهد که تمرکز منابع و امکانات چگونه می‌تواند شکاف‌های منطقه‌ای ایجاد کند. وقتی بخشی از جامعه احساس کند که در توسعه اقتصادی، اشتغال، زیرساخت و مشارکت سیاسی سهم عادلانه‌ای ندارد، شکل‌گیری نارضایتی امری دور از انتظار نیست.

در عراق دوران صدام حسین نیز تمرکز قدرت و سرکوب گروه‌های مختلف قومی و مذهبی، به شکاف‌های عمیق اجتماعی انجامید. حمله شیمیایی به حلبچه تنها یکی از نمونه‌های تکان‌دهنده پیامدهای چنین حکمرانی‌ای بود. در چنین شرایطی، انتظار وفاداری مطلق از همه گروه‌ها، بدون به‌رسمیت شناختن حقوق و کرامت آنان، واقع‌بینانه نیست.

فدرالیسم یک الگوی ثابت و یکسان نیست

فدرالیسم یک الگوی ثابت و یکسان نیست که بتوان آن را به‌صورت نسخه‌ای واحد برای همه کشورها تجویز کرد. همان‌گونه که هیچ کشوری از نظر تاریخ، ترکیب اجتماعی، فرهنگ سیاسی و ساختار اقتصادی دقیقاً شبیه کشور دیگر نیست، هیچ نظام فدرالی نیز کاملاً مشابه نمونه‌ای دیگر شکل نگرفته است. هر جامعه‌ای متناسب با ویژگی‌های تاریخی و نیازهای سیاسی خود، شکل خاصی از تقسیم قدرت و اداره محلی را تجربه می‌کند. لذا، از دخالت واقعی مردم در تصمیم‌سازی و اداره کشور نباید نگران بود و می‌توان درباره شیوه‌های مختلف حفظ یکپارچگی سرزمینی در کنار توزیع قدرت و مشارکت محلی بحث و بررسی کرد.

الگوی مناسب برای ایران؛ نظام متمرکز یا فدرالیسم؟

سؤال اساسی این است: ایران، به‌عنوان کشوری پهناور و نسبتاً پرجمعیت با تنوع گسترده فرهنگی، قومی و زبانی، و در عین حال با سابقه‌ای محدود در نهادینه‌سازی دموکراسی و سطحی نه‌چندان بالا از اعتماد اجتماعی، به چه نوع نظام سیاسی و الگوی حکمرانی نیاز دارد؟

پاسخ به این پرسش نیازمند بحثی مفصل و مستقل است و شاید بهتر بود در یادداشتی جداگانه به آن پرداخته شود؛ اما از آنجا که مسئله «تمامیت ارضی» را نمی‌توان از نوع حکومت و شیوه توزیع قدرت جدا دانست، ناگزیر باید در همین‌جا به‌اختصار به آن اشاره کرد.

در مجموع، نظام‌های سیاسیِ متمرکز معمولاً برای کشورهایی کارآمدترند که جمعیت نسبتاً کمتری دارند، از تنوع فرهنگی، زبانی، قومی و مذهبی گسترده برخوردار نیستند و از نظر جغرافیایی نیز وسعت بسیار زیادی ندارند. در چنین کشورهایی، تمرکز قدرت و تصمیم‌گیری در مرکز می‌تواند با هزینه و اصطکاک کمتری عمل کند و هماهنگی اداری و سیاسی نیز آسان‌تر باشد.

نمونه‌هایی از این نوع کشورها را می‌توان در بخش‌هایی از اروپا، آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین مشاهده کرد؛ کشورهایی مانند نروژ، سوئد، دانمارک، ارمنستان و جمهوری آذربایجان در اروپا، تاجیکستان، کره جنوبی، اردن و کویت در آسیا، یا کشورهایی مانند پرو، اکوادور و بولیوی در آمریکای لاتین و سنگال در آفریقا.

اما در کل، نظام فدرالی برای کشورهایی مناسب‌تر به نظر می‌رسد که وسعت و جمعیت بیشتری دارند و از تنوع قومی، زبانی و فرهنگی برخوردارند. در چنین کشورهایی، نظام‌های غیرمتمرکز و فدرال توانسته‌اند با به‌رسمیت شناختن تنوع‌ها و توزیع قدرت، زمینه همزیستی پایدارتر و مشارکت عادلانه‌تر را فراهم کنند.

در برخی کشورها نیز، مسئله صرفاً تنوع قومی یا فرهنگی نبوده، بلکه وسعت جغرافیایی و حجم عظیم جمعیت، عقلای سیاسی و نخبگان حکمرانی را به این نتیجه رسانده است که اداره مؤثر چنین سرزمین‌هایی با تمرکز کامل قدرت ممکن نیست. از همین رو، ساختارهای فدرال یا اشکال مختلف عدم تمرکز، به‌عنوان راهکاری برای مدیریت بهتر، افزایش کارآمدی و مشارکت بیشتر مردم شکل گرفته‌اند.

در حقیقت، نظام‌های متمرکز ممکن است برای کشورهایی کوچک، کم‌جمعیت و نسبتاً همگن ــ مانند برخی کشورهای اسکاندیناوی ــ کارآمدتر باشند؛ کشورهایی که علاوه بر جمعیت محدود، از سابقه طولانی نهادینه‌شدن دموکراسی، اعتماد اجتماعی بالا و شکاف‌های قومی و زبانی محدود برخوردار هستند. اما نمی‌توان کشوری بزرگ، متنوع و چندقومیتی مانند ایران، آمریکا، برزیل، هندوستان، پاکستان یا حتی افغانستان و عراق را با کشورهایی چون نروژ، سوئد یا دانمارک مقایسه کرد؛ کشورهایی که جمعیت برخی از آنها تقریباً معادل یک استان ایران است.

حتی در برخی کشورهایی که رسماً فدرال محسوب نمی‌شوند، مانند ایتالیا و بریتانیا، نیز نوعی تمرکززدایی سیاسی و اداری وجود دارد و برخی مناطق یا استان‌ها از اختیارات گسترده محلی برخوردارند. این تجربه‌ها نشان می‌دهد که واگذاری بخشی از اختیارات به سطوح محلی، الزاماً در تضاد با وحدت ملی و تمامیت ارضی نیست و می‌تواند به تقویت ثبات سیاسی و افزایش رضایت عمومی منجر شود. در میان کشورهای بزرگ و پرجمعیت جهان، تنها شمار محدودی از کشورها مانند چین کمونیست، با وجود وسعت جغرافیایی، جمعیت بالا و تنوع فرهنگی، دارای ساختاری کاملاً متمرکز هستند؛ کشورهایی که عموماً بر پایه نظام‌های تک‌حزبی یا اقتدارگرا اداره می‌شوند و الگوی حکمرانی آن‌ها مبتنی بر تمرکز شدید قدرت سیاسی در مرکز است.

علی‌ایحال، با توجه به تجربه و ساختار حکمرانی در بسیاری از کشورهای بزرگ و متنوع جهان، از جمله ایالات متحده آمریکا، کانادا، استرالیا، هند، روسیه، برزیل، آرژانتین و پاکستان ــ که همگی به‌نوعی دارای ساختار فدرال هستند ــ می‌توان گفت فدرالیسم، دست‌کم از منظر نظری، می‌تواند یکی از الگوهای قابل بحث برای کشوری با ویژگی‌های ایران باشد.

شاهزاده و نظام سیاسی آینده ایران

شاهزاده رضا پهلوی بارها از الگوهای کشورهای اسکاندیناوی به عنوان نمونه‌ای از حکمرانی موفق نام برده‌اند، اما مسئله این است که ساختار حکمرانی باید متناسب با واقعیت‌های تاریخی، جمعیتی و فرهنگی هر کشور طراحی شود. در کشوری با جمعیتی نزدیک به صد میلیون نفر و تنوع گسترده قومی، زبانی و مذهبی، تمرکز شدید قدرت در پایتخت می‌تواند به شکل‌گیری نابرابری‌های منطقه‌ای، احساس حذف‌شدگی و نارضایتی‌های مزمن منجر شود؛ مسائلی که در یک صد سال گذشته نیز بارها درباره آن‌ها بحث شده است. لذا اعتقاد نگارنده این یادداشت این است که اگر در آینده هر نوع نظامی با ساختار کاملاً متمرکز برای ایران شکل بگیرد، احتمال بروز یا تداوم برخی مناقشات، نابرابری‌ها و نارضایتی‌های منطقه‌ای همچنان وجود خواهد داشت.

با این حال، پرسش اصلی من از شاهزاده این است: آیا اساساً می‌توان برای کشوری با ویژگی‌های ایران (یعنی کشوری پهناور، نسبتاً پرجمعیت و دارای تنوع گسترده فرهنگی، قومی و زبانی)، نمونه‌ای موفق از یک نظام پادشاهی مشروطه و در عین حال کاملاً متمرکز پیدا کرد؟ به نظر می‌رسد بسیاری از کشورهای بزرگ و موفق جهان با مختصات نزدیک به ایران، مانند آمریکا، آلمان، استرالیا، کانادا، هندوستان و برزیل، به‌سمت الگوهای فدرال یا دست‌کم تمرکززدایی گسترده حرکت کرده‌اند. فرانسه را می‌توان یکی از نمونه‌های موفقِ نظام متمرکز دانست، اما از نظر جمعیت، تنوع زبانی و ساختار اجتماعی، تفاوت‌های قابل‌توجهی با ایران دارد.

پرسشی که در اینجا می‌توان مطرح کرد این است که اگر هدف، حفظ تمامیت ارضی و تقویت همبستگی ملی است، آیا راه‌حل صرفاً تصمیم‌سازی از بالا و تمرکز کامل قدرت در مرکز خواهد بود؟ یا اینکه می‌توان با ایجاد سازوکارهایی برای مشارکت مؤثرتر مناطق و اقوام مختلف در اداره کشور، احساس تعلق و اعتماد عمومی را تقویت کرد؟ همچنین این پرسش مطرح است که آیا همیشه رأی اکثریت، به‌تنهایی، می‌تواند تضمین‌کننده منافع بلندمدت و همبستگی پایدار کشور باشد، یا آنکه در کنار اصل رأی اکثریت، باید به سازوکارهای تضمین‌کننده حقوق و مشارکت اقلیت‌ها نیز توجه شود؟

مثالی از کشور مصر می‌زنم؛ کشوری که شاهزاده نیز به آن رفت‌وآمد داشتند. حدود ۱۲ درصد جمعیت مصر را قبطی‌ها تشکیل می‌دهند؛ مسیحیانی که پس از ورود اسلام به مصر، دین خود را حفظ کردند. در چنین ساختاری، طبیعی است که این پرسش مطرح شود که چگونه می‌توان از طریق سازوکارهای سیاسی و حقوقی، احساس مشارکت و امنیت را در میان اقلیت‌های مذهبی و قومی تقویت کرد تا زمینه تنش‌های پایدار کاهش یابد. شاید برخی تجربه‌ها، مانند نحوه حکمرانی کانادا در قبال استان کبک، بتوانند در این زمینه موضوع مطالعه و بحث قرار گیرند. ایران نیز می‌تواند از تجربه‌های مختلف جهانی در زمینه توزیع قدرت، مشارکت محلی و حفظ همبستگی ملی بهره بگیرد.

جمع‌بندی

۱) تجربه بسیاری از کشورهای چندقومیتی نشان می‌دهد که مشارکت واقعی همه اقوام و مناطق در ساختار قدرت، شرط اساسی ثبات پایدار، عدالت، توسعه متوازن و تقویت همبستگی ملی است. بنابراین، به‌جای آن‌که «تمامیت ارضی» به ابزاری برای حذف یا به حاشیه راندن بخشی از هم‌وطنان تبدیل شود، بهتر است تمرکز بر توسعه پایدار و متوازن همه مناطق کشور، توزیع عادلانه قدرت و مشارکت واقعی همه شهروندان در اداره کشور باشد. مطمئن باشید اگر کشور در مسیر درست حرکت کند، در آن صورت به‌جای نگرانی درباره تمامیت ارضی، با گرایش به همگرایی، اتحاد و حتی درخواست‌های پیوند و همکاری گسترده‌تر روبه‌رو خواهیم شد.

۲) تجربه اداره کشورمان در یک صد سال گذشته نشان داده است که تمرکزگرایی نه‌تنها به توسعه متوازن کشور منجر نشده، بلکه در بسیاری موارد باعث نادیده گرفته شدن مطالبات، حقوق و هویت‌های گوناگون مردمان ترکمن، کُرد، بلوچ، عرب، گیلک و دیگر اقوام ایران شده است. نادیده گرفتن اقوام محدود به جمهوری اسلامی نبوده و ریشه‌ای تاریخی دارد؛ اما چون در دوران پهلوی رشد اقتصادی و ثبات نسبی وجود داشت، بخش مهمی از جامعه و حتی بسیاری از نخبگان، کمتر به ضرورت توسعه سیاسی، توزیع عادلانه قدرت و مشارکت واقعی مردم توجه می‌کردند.

۳) با توجه به شرایط تاریخی، فرهنگی و قومی ایران، مناسب‌ترین گزینه برای آینده سیاسی کشور می‌تواند یکی از دو الگوی زیر باشد:

• پادشاهی مشروطه فدرال، مشابه نظام سیاسی کشورهای استرالیا یا کانادا

• جمهوری فدرال، همانند الگوهای موجود در آلمان فدرال و ایالات متحده آمریکا

ضمناً شیوه حکمرانی کشور مالزی هم می‌تواند مورد مطالعه قرار گیرد؛ الگویی که تلفیقی از پادشاهی و جمهوری است و در چارچوبی فدرال، تلاش کرده میان تنوع قومی، مذهبی و منطقه‌ای با ثبات سیاسی و توسعه اقتصادی تعادل ایجاد کند.

علی لاهیجی / تحلیلگر سیاسی