قانون کار در ايران؛ قانونی که هيچ کس از آن راضی نيست، بهزاد کشميری‌پور، دويچه وله

به اعتقاد حقوقدانان قانون وقتی موثر است که از طرفی نياز واقعی به آن در جامعه وجود داشته باشد، از طرف ديگر فراگير و قابل اجرا باشد. آيا قانون کار جمهوری اسلامی قابليت و ضمانت اجرايی کارآمدی دارد؟

آيا اين قانون به بهبود شرايط و وضعيت کارگران انجاميده، اشتغال پايدار را تقويت و شعارهای خود را متحقق کرده؟ آيا بخش­های مختلف قانون کار، با يکديگر و با ديگر قوانين کشور در تناقض نيست؟

در قانون مدنی­ای که حدود هشتاد سال پيش به تصويب رسيد، برای نخستين بار در دو ماده به کارگران اشاره شد. ۶۰ سال پيش نيز، دو سال پس از تشکيل وزارت کار، اولين قانون کار ايران تصويب شد که شامل ۲۱ ماده و ۱۵ تبصره بود. دومين قانون کار که ۶۰ ماده داشت در سال ۱۳۳۷ به تصويب مجلس رسيد و تا ۱۳۶۹ کمابيش بر روابط کار حاکم بود. نخستين قانون کار جمهوری اسلامی در بيست سالی که از تدوين آن می­گذرد، تغيير چندانی نکرده، اما بحث در مورد نقش و جايگاه اين قانون و ضرورت تجديد نظر اساسی در آن از روز اول شروع شد و هنوز ادامه دارد.

تناقض قانون با واقعيت

اصل ۴۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی مسئولان را موظف می­کند، برنامه اقتصادی کشور را به گونه­ای تنظيم کنند تا «شکل و محتوا و ساعت کار چنان باشد که هر فرد علاوه بر تلاش شغلی‏، فرصت و توان کافی برای خودسازی معنوی، سياسی و اجتماعی و شرکت فعال در رهبری کشور و افزايش مهارت و ابتکار داشته باشد.»

ماده ۵۱ قانون کار ظاهرا در تبعيت از اين اصل قانون اساسی مقرر می­کند که «­ساعات کار کارگران در شبانه روز نبايد از ۸ ساعت تجاوز نمايد.» ماده ۵۲ حتا برای کارهايی که «سخت و زيان آور و زيرزمينی» خوانده می­شوند، ۶ ساعت در روز را بيشتر مجاز نمی­داند. قانون کار حداکثر ساعت کار در هفته را برای شغل­های معمولی ۴۴ ساعت و برای کارهای سخت ۳۶ ساعت تعيين کرده است. به رغم اين، همه می­دانند و هر روز می­بينند هيچ کارگری با اين مقدار کار قادر به تامين ابتدايی­ترين نيازهای خود و خانواده­اش نيست. مسئولان نيز با اين واقعيت به­خوبی آشنايند و به آن اعتراف می­کنند.

حداقل حقوقی که رسما برای کارگران در سال ۸۸ مشخص شده، بسيار کمتر از ميزانی است که وزارتخانه­های دولت به عنوان حد فقر مطلق اعلام می­کنند. روزنامه سرمايه، ۲۱ اسفند ۸۷ از قول محمد جهرمی وزير کار و امور اجتماعی نوشت «در اين زمينه يک پارادوکس وجود دارد و آن اين است که از يک سو اين حداقل دستمزد کفاف زندگی کارگران به خصوص در شهرهای بزرگ را نمی­دهد و از سوی ديگر با افزايش حقوق کارگران، پايداری بنگاه­های اقتصادی کم می­شود و بيکاری افزايش می­يابد.»

شرط اول تعيين حداقل دستمزد؛ ميزان تورم

ماده ۴۱ قانون کار، تعيين حداقل دستمزد کارگران را به شورای عالی کار واگذار کرده که از نمايندگان کارفرمايان، کارگران و وزارت کار تشکيل می­شود. حداقل دستمزدی که اين شورا اواخر بهمن ماه ۸۷ برای سال جاری تعيين کرد، هنوز با مخالفت نمايندگان تشکل­های کارگری روبرو است. اما آنچه کارگران طلب می­کنند نيز کفاف مخارج آنها را نمی­دهد.

قانون کار برای تعيين حداقل دستمزد، در نظر گرفتن دو شرط را ضروری می­داند. شرط نخست توجه به ميزان تورم بر اساس اعلام بانک مرکزی است. آمار رسمی اين بانک ميانگين تورم در سال ۸۷ را ۲۵/۴ درصد اعلام کرد که مبنای محاسبه ۲۷۴ هزار و ۵۰۰ تومان به عنوان حداقل دستمزد کارگران در سال جاری شد.

محمود بهمنی، مدير کل بانک مرکزی، در نامه­ای به وزير کار مدعی شد که تورم رو به کاهش است و افزايش ۲۵ درصد دستمزدها به اخراج تعداد زيادی از کارگران می­انجامد. اين پيش‌بينی باعث تجديد نظر در افزايش حداقل دستمزد و کاهش آن به ۲۶۳ هزار و ۵۲۰ تومان در ماه شد.

وزير کار، ۲۶ فروردين ماه برای چندمين بار در دو ماه گذشته تاکيد کرد: «تجديدنظر در مصوبه شورای عالی کار در جهت حفظ اشتغال موجود و رفع مشکلات برخی واحدهای توليدی بود.» به گزارش خبرگزاری ايلنا يکی از فعالان سنديکای کارگران هفت تپه گفته است «روند افزايش مزد کارگران در قياس با روند افزايش هزينه‌های زندگی آنقدر محدود است که کارگران حتی در نقاط ارزان‌قيمت بعيد است بتوانند با اضافه کاری يا کار دوم و سوم از عهده مخارج زندگی برآيند.»

شرط دوم، تامين مخارج يک خانواده

در قانون کار تامين مخارج زندگی، شرط دوم تعيين ميزان حداقل دستمزد ذکر شده. تبصره دوم ماده ۴۱ اين قانون می‌گويد: «حداقل مزد بدون آنکه مشخصات جسمی و روحی کارگران و ويژگی­های کار محول شده را مورد توجه قرار دهد، بايد به اندازه­ای باشد تا زندگی يک خانواده، که تعداد متوسط آن توسط مراجع رسمی اعلام می­شود را تامين نمايد.» اين تبصره در عمل مانند اصل ۴۳ قانون اساسی رعايت نمی­شود. تعيين ميزان پولی که هر خانواده نياز دارد، مستلزم مشخص شدن خط فقر است.

وزارت رفاه و تامين اجتماعی که مسئول اعلام خط فقر است، از زمان روی کار آمدن دولت نهم از اين کار امتناع می‌کند. منابع غير رسمی با توجه به اطلاعات مرکز آمار و بانک مرکزی جمهوری اسلامی براورد می­کنند که در تهران هر خانواده بايد حدود ۸۰۰ هزار تومان در ماه داشته باشد تا از خط فقر بگذرد. وزارت رفاه اين رقم را اغراق‌آميز می­داند. با اين همه حتا اگر داشتن نيمی از رقم ياد شده را شرط عبور از خط فقر حساب کنيم، حداقل حقوق کارگران بايد بيش از پنجاه درصد از ميزان تعيين شده بيشتر باشد تا خانواده­شان از فقر مطلق رهايی يابد.

قانونی که شامل اکثريت کارگران نمی­شود

قانون کار جمهوری اسلامی دو دهه پس از تصويب شدن، همچنان از فراهم کردن شرايطی که در آن پيش‌بينی شده عاجز است. اين قانون از همه سو مورد اعتراض است و مهم‌تر اين که اکثريت کارگران ايران اصلا شامل اين قانون نيستند.

کارفرمايان قانون کار را دست و پاگير و غير منطقی ارزيابی می­کنند و ترجيح می­دهند، کارگران قرادادی و روز مزد را به استخدام درآورند که از سوی قانون حمايت نمی­شوند. يکی از اعضای شورای عالی کار مدعی است، ۸۰ درصد کارگران قراردادی هستند و از مزايای قانونی بی‌بهره­اند.

قانون کار را کسی قبول ندارد

آبان ماه سال ۸۷ نماينده‌ی کارگران و کارفرمايان ايران در بيانيه­ی مشترکی که در نود و پنجمين نشست سازمان جهانی کار قرائت شد، تاکيد می­کنند «تنها هنر قانون کار آن بوده که فضائی را ايجاد نمايد تا دولت از زير بار مسئوليت­های مطرح در قانون اساسی شانه خالی کند.» در اين بيانيه آمده است «قانون کار به محض ابلاغ موجب شد که کشور با بزرگترين ريزش کارگری زمان خود مواجه گردد ولی تا اين تاريخ هيچ کس آماری از ريزش کارگری در اسفند ۶۹ را ارائه نداده است تا شعار مترقی بودن اين قانون تحت تاثير واقعيات قرار نگيرد.»

اين نمايندگان معتقدند که قانون کار هيچگاه نتوانسته است، نرخ عادلانه­ای برای دستمزد کارگران تعيين کنند تا آنها مجبور نباشند برای تامين حداقل معاش به کار در شيفت­های اضافه مشغول کار شوند. بيانيه تصريح دارد، قانون کار در دو دهه­ی گذشته نه به ارتقای امنيت شغلی و بهبود وضعيت کارگران انجاميده، نه در خدمت توليد و توسعه­ی پايدار بوده است. دولت­های هر دو جناح اصلاح‌طلب و اصولگرا نيز قانون فعلی را کارآمد نمی­دانند و به دلايل و انگيزه­های مختلف درصدد تغيير بخشی­هايی از آن بوده و هستند.

کاهش توليد، افزايش بيکاری

به اعتقاد کارفرمايان افزايش دستمزد متناسب با تورم و نيازهای حداقل يک خانواده، گرچه حق کارگران است، تنها در صورتی امکان‌پذير خواهد بود که ديگر سياست­های دولت نيز از توليد داخلی حمايت کند.

افزون بر اين وضعيت اقتصادی کشور و تنگناهای توليد کارفرمايان را به سوی اخراج کارگران، توقف توليد و سرمايه­گذاری در کارهای غيرمولد سوق می­دهد. واردات بی­رويه، تورم و سياست­های غلط اقتصادی از دلايل لطمه خوردن توليد داخلی و از ميان رفتن امنيت شغلی کارگران شده است.

مدير کل بانک مرکزی، ۲۳ فروردين، در نخستين نشست مطبوعاتی خود در سال ۸۸ می­گويد: «تعدادی از کارخانه‌دارها و کارفرمايان نزد ما آمدند و اعلام کردند اگر اقدام به افزايش هزينه‌ها شود، ما نيز ۵۰ درصد نيروهای خود را اخراج می‌کنيم.» سال گذشته افزايش حداقل دستمزد کارگران موجی از اخراج­ها را در پی داشت. وزير کار اعتراف می­کند که برخلاف شعارهای دولت ميزان بيکاری در زمستان ۸۷ به نسبت فصل مشابه سال ۸۶، شش دهم درصد افزايش يافته است. به گفته­ی جهرمی اين ميزان به دوازده و نيم درصد رسيد.

تشکل­های مستقل، پيش­فرض بهبود شرايط کار

سازمان جهانی کار در تازه­ترين گزارش خود بر ضرورت شکل گيری «گفت‌وگوی اجتماعی» ميان کارگران، کارفرمان و دولت تاکيد دارد. به نظر اين سازمان نحوه­ی اداره کشورها و نظام­های غيردموکراتيک از موانع اصلی توفيق گفتگوهای اجتماعی است. سازمان جهانی کار وجود سنديکاهای مستقل و کارآمد کارگری در بخش­های مختلف از جمله کارگاه­های کوچک و بخش دولتی را از پيش فرض­های مهم بهبود مناسبات کار در هر کشور می­داند. در جمهوری اسلامی کارفرمای بخش بزرگی از کارگران دائمی، دولت است که برای اعمال نظارت همه جانبه و کنترل آنها رغبت چندانی به فعاليت تشکل­های مستقل ندارد. کارگران از اين وضعيت همانقدر ناراضی هستند که کارفرمايان.

اواخر سال ۸۶ چالش­های دولت با کانون عالی انجمن­های صنفی کارفرمايی به انحلال اين کانون و تشکيل پرونده­ای عليه ايران در سازمان جهانی کار انجاميد. نمايندگان کارگران و کارفرمايان در بيانيه ابان ۸۷ خود می­گويند قانون کار فعلی نتوانسته «زمينه ايجاد، توسعه و پايداری تشکلهای راستين و فراگير کارگری و کارفرمائی را طبق استاندارهای جهانی محقق نمايد.»

قانون کار مانع تشکل­های مستقل کارگری

فصل ششم از قانون کار جمهوری اسلامی به تشکل­های کارگری و کارفرمايی اختصاص دارد. کارشناسان مسائل کارگری انتقادهای فراوانی به مواد اين فصل دارند و معتقدند، با اين قانون تشکيل تشکل­های واقعا مستقل امکانپذير نيست.

برابر ماده ۱۳۱ تنها کارگرانی می­توانند انجمن صنفی تشکيل دهند که شامل قانون کار باشند. تبصره ۴ اين ماده مقرر کرده «کارگران يک واحد، فقط می­توانند يکی از سه مورد شورای اسلامی کار، انجمن صنفی يا نماينده کارگران را داشته باشند.» در ماده ۱۳۰ هدف از تاسيس انجمن­های اسلامی «تبليغ و گسترش فرهنگ اسلامی و دفاع از دستاوردهای انقلاب اسلامی» تعريف شده است. مطابق تبصره دوم ماده ۱۳۰ «­آئين نامه چگونگی تشکيل، حدود وظايف و اختيارات و نحوه عملکرد انجمن‌های اسلامی موضوع اين ماده بايد توسط وزارت‌های کشور، کار و امور اجتماعی و سازمان تبليغات اسلامی تهيه و به تصويب هيات وزيران برسد.»

به اعتقاد فعالان کارگری با توجه به هدف­های مشخص شده برای اين تشکل­ها و دخالت نهادهای دولتی در تمام جنبه­های فعاليت آنها، چنين تشکل­هايی نمی­توانند، نماينده واقعی کارگران باشند. وضعيت تشکل­های کارگری از نظر سازمان جهانی کار از نقص­های اصلی قانون در جمهوری اسلامی است. اين قوانين يکی از موانع پيوستن ايران به سازمان تجارت جهانی به شمار می­رود.

کارگاه­های کوچک و شيوه­های سنتی

بخش بزرگی از شاغلان ايران در بخش کشاورزی و کارگاه­های کوچک مشغول به کار هستند. مطابق اطلاعات مرکز آمار ايران از نتايج سرشماری سال ۱۳۸۵، در برابر بيش از ۴ ميليون و ۷۰۰ هزار نفری که در بخش­های حمل و نقل، عمده فروشی و خرده فروشی شاغل­اند، تعداد کل افرادی که در بخش صنعت و ساخت مشغول به کار هستند به ۳ ميليون و ۵۰۰ هزار نفر نمی­رسند.

بنا بر ماده ۱۹۱ قانون کار «کارگاه‌های کوچک کمتر از ده نفر را می­توان بر حسب مصلحت موقتا" از شمول بعضی از مقررات اين قانون مستثنی نمود.» بسياری از کارگاه­های کوچک مانند فروشگاه­ها يا غذافروشی­ها به شيوه سنتی اداره می­شوند و در آنها حداکثر ساعت کار مجاز و پرداخت حداقل مزد رعايت نمی­شود. فعاليت­های توليدی کم رونق است و محصولات داخلی حتا با استفاده از يارانه­های نفتی قادر به رقابت در بازار جهانی نيستند.

کارشناسان اقتصادی معتقدند، سياست­های دولت کمک موثری به توليد داخلی نمی­کند و واردات بی‌رويه امکان رقابت را از بنگاه­های توليدی سلب کرده است. در چنين شرايطی مشکلات کارگران بخشی از مشکل اقتصادی جامعه است که حتا اصلاح قانون کار نيز تاثير محسوسی در رفع آن نخواهد داشت. به رغم اين، فعالان کارگری اعتقاد دارند دفاع از حقوق کارگران تنها با وجود تشکل­های واقعا مستقل امکان‌پذير خواهد بود و بسياری از تشکل­های کارگری که در حال حاضر به رسميت شناخته شده­اند، زير نفوذ جناح­های اصلی حکومت هستند.

نويسنده: بهزاد کشميری‌پور
تحريريه: شهرام احدی