بررسی تطبيقی قانون انتخابات رياست جمهوری ايران با قانون اساسی و ساير اسناد بين‌المللی راجع به انتخابات آزاد، کميته دفاع از انتخابات آزاد

به نام خدا

بررسی تطبيقی قانون انتخابات رياست جمهوری ايران با قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران و ساير اسناد بين‌المللی راجع به انتخابات آزاد، سالم و عادلانه

مبنا و مستند حقوقی اين نوشتار، قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد به تاريخ ۱۹۴۸، ميثاق بين المللی حقوق مدنی و سياسی مصوب ۱۹۶۶ و اعلاميه‌ی راجع به معيارهای انتخابات آزاد و منصفانه مصوب اجلاس يکصد و پنجاه و چهارم شورای اتحاديه‌ی بين‌المجالس به تاريخ ۲۶ مارس ۱۹۹۴ بوده است که سه سند بين‌المللی يادشده به شيوه‌های گوناگون به تاييد دولت و مجلس ايران نيز رسيده و از اين رو، بنا بر ماده‌ی ۹ قانون مدنی ايران در حکم قوانين داخلی محسوب شده و لازم الاتباع تلقی می‌شوند.
کميته‌ی انتخابات آزاد، سالم و عادلانه بر اين باور است که قانون اساسی و قانون انتخابات رياست جمهوری ايران در موارد زير با معيارهای انتخابات آزاد، تعارض جدی داشته و به موجب تعهدی که نمايندگان مجلس ايران در نشست اتحاديه‌ی بين‌المجالس در سال ۱۹۹۴ ميلادی بر آن تأکيد داشته‌اند، کليه‌ی قوانين راجع به انتخابات‌ گوناگون را بايد با معيارهای مندرج در بيانيه‌ی صادره از سوی نهاد بين‌المللی مذکور، تطبيق دهند و قوانينی را که مخالف اين معيارهاست، اصلاح کنند.

در اين ميان با عنايت به جايگاه قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ايران و تعارضاتی که اين قانون در خصوص انتخابات رياست جمهوری دارد، شايسته است که در ابتدا اصول آن پيرامون انتخابات رياست جمهوری را مورد ارزيابی قرار دهيم.

الف: قانون اساسی
۱. بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران مقرر می‌دارد:"امضای حکم رياست جمهوری پس از انتخاب مردم، از جمله وظايف و اختيارات مقام رهبری است. صلاحيت داوطلبان رياست جمهوری از جهت دارا بودن شرايطی که در اين قانون می آيد، بايد قبل از انتخابات به تأييد شورای نگهبان و در دوره اول به تأييد رهبری برسد."
۲. تاييد صلاحيت داوطلبان، پيش از ورود به انتخابات و يا به عبارت ديگر، نظارت استصوابی از جمله سازوکارهايی است که سلامت و رقابتی بودن انتخابات را به خطر می‌اندازد. متاسفانه قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران در اين خصوص اشکال داشته و نظارت استصوابی را پذيرفته است و حال آن که اين مکانيزم با ساير اصول اين قانون، حقوق بنيادين ملت و مفاد اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر تعارض دارد.
توضيح اين که: نخست، چنان‌چه منابع حقوق عمومی را مشتمل بر قانون، عرف، رويه‌ی قضايی، دکترين‌های حقوقی، نظريات مشهور فقهی و معاهدات پذيرفته شده‌ی بين‌المللی بدانيم "، نظارت استصوابی بر انتخابات " فاقد پشتوانه‌ی تبيينی در منابع ياد شده می‌باشد. دوم اين که نظارت عام و يا استصوابی به نحو مقرر در بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، از حيطه‌ی معنايی نظارت خارج بوده و با عمليات اجرايی در تداخل می‌باشد. سوم اين که اين نوع نظارت استصوابی با بندهای سه‌گانه‌ی ماده‌ی ۲۱ اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر، ماده‌ی ۲۵ ميثاق بين‌المللی حقوق مدنی و سياسی، بندهای ۱ و ۷ ماده‌ی ۳ بيانيه‌ی اتحاديه‌ی بين‌المجالس راجع به معيارهای انتخابات آزاد و عادلانه در تعارض است. چهارم اين که احراز صلاحيت داوطلبان رياست جمهوری در اجرای امور مربوط به آنان، تنها در صلاحيت رای‌دهندگان، يعنی خود مردم است. اين نوع از نظارت در تعارض با قانون اساسی و حق حاکميت مردم و معنا و مفهوم نمايندگی است.
۲. اصل ۱۱۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران شرايط رييس جمهور را چنين اعلام می‌کند:
"رييس جمهور بايد از ميان رجال مذهبی و سياسی که واجد شرايط زير باشند انتخاب گردد: ايرانی‏الاصل، تابع ايران، مدير و مدبر، دارای حسن سابقه و امانت و تقوی، مؤمن و معتقد به مبانی جمهوری اسلامی ايران و مذهب رسمی کشور."
متاسفانه، عموم شرايط اعلام شده فاقد مبانی عينی بوده و بنابراين احراز وجود و يا فقدان آن‌ها امری مشکل و تقريبا غير ممکن تلقی می‌شود و ضابطه‌های حقوقی نمی‌پذيرند. مثلا در شرط " رجل سياسی و مذهبی " به هيچ وجه مشخص نيست که اولا منظور از اين عبارت چيست و آيا محدود در جنسيت مردان است يا خير؟ و دوم آن که احراز معيار سياسی و مذهبی بر چه اساسی صورت می‌پذيرد؟ البته در مذاکرات مجلس بررسی پيش نويس قانون اول اساسی(خبرگان) ( ۱۳۵۸ ) در اين خصوص مباحثی انجام شده و حتی نايب رئيس آن مجلس( مرحوم دکتر بهشتی) نيز به صراحت اعلام داشته‌اند که رجل سياسی و مذهبی بايد شامل زنان نيز باشد و زنان نيز می‌توانند رييس جمهور شوند. اما در ساليان اخير بدون آن‌که اين امر شفاف شده و توسط مقام صالح تفسير شود، موجبات تصميم‌گيری‌هايی را فراهم آورده است که در نهايت موجب ممنوعيت زنان برای احراز پست رياست جمهوری شده است. نکته‌ی ديگر آن که باز هم به موجب قوانين عادی، معياری برای احراز امانت و تقوا ذکر نشده است. البته شايد بتوان " حسن سابقه " را به نداشتن سوء سابقه‌ی کيفری در جرايم عمومی مرتبط دانست، اما احراز " تقوا و امانت‌داری " فاقد معيارهای عينی برای مقام احراز کننده می‌باشد. به عبارت ديگر، اين اصل با اصل بيست و سوم همان قانون در تعارض‌ آشکار است. زيرا، اعتقاد يک امر درونی و قلبی است و اقدام برای احراز و يا عدم احراز آن از مصاديق تفتيش عقايد محسوب می‌شود. دوم اين که، اين شرايط ( ايمان و اعتقاد ) از جمله امور ذهنی هستند که در حيطه‌ی شناخت و داوری دقيق، نمی‌توانند قرار گيرند. سوم اين که اين شرايط به عنوان شرط لازم جهت کانديداتوری رياست جمهوری با بند ۱ ماده‌ی ۲ و مواد ۱۸ و ۱۹ و بند ۱ ماده‌ی ۲۱ اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر و مواد ۱۸ و ۱۹ و ۲۵ ميثاق مدنی و سياسی و همچنين بند ۱ ماده‌ی ۳ اعلاميه‌ی شورای اتحاديه‌ی بين‌المجالس پيرامون انتخابات آزاد و عادلانه در تعارض‌اند.

ب: قانون انتخابات رياست جمهوری
مهم‌ترين مغايرت‌های قانون انتخابات رياست جمهوری ايران با معيارهای مندرج در اسناد يادشده به شرح زير است:
ماده‌ی ۱ قانون انتخابات رياست جمهوری مقرر می‌دارد: "دوره رياست جمهوری اسلامی ايران چهار سال است و از تاريخ تنفيذ اعتبارنامه به وسيله مقام رهبری آغاز می‌گردد."
توضيح آن که وفق بند ۹ اصل يکصد و دهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، تنها امضای حکم رياست جمهوری پس از انتخاب مردم به عهده‌ی رهبر دانسته شده است و هرگز تنفيذ حکم رياست جمهوری از اختيارات رهبر نبوده است. در علم حقوق، تنفيذ به آن معناست که تنفيذکننده، حقی در اصل عقد دارد که اگر آن را تنفيذ نکند، عقد باطل شده و از اثر اجرايی برخوردار نمی‌شود و اين در صورتی است که اولا منطقا، رهبر در بيعت و گزينش رييس جمهور، حقی بر مردم ندارد و دوم آن که قانون اساسی نيز چنين حقی را قايل نشده است. به نظر می‌رسد که فلسفه‌ی امضای حکم رياست جمهوری توسط رهبر به همان منطقی باز می‌گردد که در ماده‌ی ۱ قانون مدنی به چشم می‌خورد و بر اساس آن کليه مصوبات مجلس بايد به امضای رييس جمهور به عنوان بالاترين مقام اجرايی برسد و البته تبصره‌ی همان ماده نيز به صراحت مشخص می‌کند که اين امضا جنبه‌ی تشريفاتی دارد و حتی در صورت استنکاف رييس جمهور از امضای مصوبه‌‌ی مجلس آن مصوبه از اعتبار برخوردار خواهد بود. در اين خصوص نيز امضای حکم رياست جمهوری توسط رهبری تنها از باب آن که رهبری تنها مقام مافوق رييس جمهور در قانون اساسی ( اصل ۱۱۳ ) دانسته شده است، قابل توجيه و تبيين است و از اين رو، اين امضا هرگز به معنای تنفيذ تلقی نمی‌شود و ماده‌ی ۱۷ قانون انتخابات رياست جمهوری نيز به صراحت از امضای حکم رياست جمهوری سخن می‌گويد. بنابراين بخش دوم ماده ۱ قانون انتخابات رياست جمهوری در تعارض با بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی می‌باشد و آخر آن که تلقی تنفيذ حکم رييس جمهور توسط رهبری در تعارض آشکار با بند ۳ ماده‌ی ۲۱ اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر محسوب می‌شود.
۱. ماده‌ی ۲ قانون انتخابات رياست جمهوری مقرر می‌دارد:" اعتبارنامه‌ی رييس جمهور توسط شورای نگهبان تهيه و به حضور مقام رهبری تقديم می‌گردد" .
اين ماده نيز با مفاد قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران در تعارض است. وفق آن قانون هرگز بحث اعتبارنامه‌ی رياست جمهوری مطرح نيست. شورای نگهبان تنها حق احراز شرايط مقرر در قانون اساسی پيرامون صلاحيت کانديداها و نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد و رهبر نيز صرفا وظيفه‌‌ی تشريفاتی امضای حکم رياست جمهوری و نه اعتبارنامه‌‌ی رييس جمهور را بر عهده دارد.
۲. ماده‌ی ۵ قانون انتخابات رياست جمهوری مقرر می‌دارد:" چنان‌چه شورای نگهبان به دلايلی انتخابات رياست جمهوری را در سراسر کشور متوقف يا باطل اعلام نمايد، وزارت کشور با کسب نظر شورای نگهبان در اولين فرصت مناسب نسبت به تجديد انتخابات اقدام می‌نمايد."
توضيح آن که وفق اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، شورای نگهبان تنها حق نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد و با عنايت به تفاوت معنايی واژه‌‌ی نظارت و اجرا و کارکرد و شان اجرايی وزارت کشور در انتخابات گوناگون، به نظر می‌رسد که شورای نگهبان حق توقف انتخابات را نداشته و صرفا در پايان انتخابات بايد ارزيابی خود را نسبت به صحت انتخابات ابراز دارد. در غير اين صورت تداخل وظايف ايجاد شده و به بی‌نظمی می‌انجامد. از سوی ديگر بايد توجه داشت که شورای نگهبان بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، نهاد قضايی محسوب نشده و بخشی از قوه‌ی مقننه است، بنابراين تصميم به ابطال انتخابات، نمی‌تواند توسط اين شورا گرفته شود و منطقی‌تر آن است که اين حکم توسط مهم‌ترين نهاد قضايی کشور، يعنی هيات عمومی ديوان عالی کشور صادر شود و نکته‌‌ی آخر آن که در چنين مواردی ضرورت دارد که مقام باطل‌کننده، زمان برگزاری انتخابات مجدد را نيز تعيين کند، در غير اين صورت خطر بروز دوره‌ی فترت و فقدان رييس جمهور پيش می‌آيد.
۳. ماده ۸ قانون انتخابات رياست جمهوری مقرر می‌دارد:" نظارت بر انتخابات رياست جمهوری به عهده شورای نگهبان می‌باشد . اين نظارت، عام و در تمام مراحل و در کليه‌ی امور مربوط به انتخابات جاری است."
بند نهم اصل ۱۱۰ قانون اساسی به صراحت مقرر می‌دارد: « صلاحيت داوطلبان رياست جمهوری از جهت دارا بودن شرايطی که در اين قانون می‌آيد بايد قبل از انتخابات به تاييد شورای نگهبان برسد. » مفهوم اين اصل آن است که اختيارات نظارتی شورای نگهبان در انتخابات رياست جمهوری نيز محدود است به احراز شرايط مقرر در اصل ۱۱۵ قانون اساسی و نه فراتر از آن. به عبارت ديگر، وظيفه در چارچوب معنايی و بار حقوقی و عرفی واژه‌ی نظارت قابل تبيين است و با توجه به مسووليت قانونی همه‌‌ی آحاد ملت در برابر قانون، ارزيابی صلاحيت داوطلبان بايد مستند به دلايل محکم و غير قابل ترديد باشد و از اين رو اعلام ويژگی " نظارت عام" برای شورای نگهبان، فاقد بار حقوقی و مستند قانونی است و آن‌چه تا کنون تحت عنوان نظارت استصوابی شورای نگهبان در انتخابات گوناگون و از جمله رياست جمهوری طرح شده، تضييع حقوق بنيادين ملت و بر اساس ماده‌ی ۵۷۰ قانون مجازات اسلامی قابل پيگرد قضايی می‌باشد.
۴. ماده‌ی ۳۵ قانون انتخابات رياست جمهوری مقرر می‌دارد:
"انتخاب شوندگان هنگام ثبت نام بايد دارای شرايط زير باشند: ۱- از رجال مذهبی ، سياسی ۲- ايرانی الاصل ۳- تابعيت کشور جمهوری اسلامی ايران ۴- مدير و مدبر ۵- دارای حسن سابقه و امانت و تقوی ۶- مؤمن و معتقد به مبانی جمهوری اسلامی ايران و مذهب رسمی کشور"
بند ۱ به شرطی زير عنوان " رجل سياسی و مذهبی " اشاره دارد. متاسفانه نه در قانون انتخابات رياست جمهوری و نه در آيين‌نامه‌ی آن تصريح نشده است که اولا منظور از اين عبارت چيست و آيا محدود در جنسيت مردان است يا خير؟ و دوم آن که احراز معيار سياسی و مذهبی بر چه اساسی صورت می‌پذيرد؟ نکته‌ی ديگر آن که باز هم به موجب قوانين عادی، معياری برای احراز امانت و تقوا ذکر نشده است. بند شش اين ماده‌ی قانونی اگر چه با اصل ۱۱۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران تطبيق می‌کند اما با اصل بيست و سوم همان قانون در تعارض‌ آشکار است. زيرا، اعتقاد يک امر درونی و قلبی است و اقدام برای احراز و يا عدم احراز آن از مصاديق تفتيش عقايد محسوب می‌شود. دوم اين که، اين شرايط ( ايمان و اعتقاد ) از جمله امور ذهنی هستند که در حيطه‌ی شناخت و داوری دقيق، نمی‌توانند قرار گيرند. سوم اين که اين شرايط به عنوان شرط لازم جهت کانديداتوری رياست جمهوری با بند ۱ ماده‌ی ۲ و مواد ۱۸ و ۱۹ و بند ۱ ماده‌ی ۲۱ اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر و مواد ۱۸ و ۱۹ و ۲۵ ميثاق مدنی و سياسی و همچنين بند ۱ ماده‌ی ۳ اعلاميه‌ی شورای اتحاديه‌ی بين‌المجالس پيراموم انتخابات آزاد و عادلانه در تعارض‌اند.
۵. بند ۳ ماده‌ی ۳۶ قانون انتخابات رياست جمهوری ايران، عدم جنون را يکی از شرايط رای‌دهندگان دانسته است.
احراز جنون و يا عدم جنون رای‌دهندگان در شرايطی که در کشور ايران، سابقه‌ی سلامت روانی آحاد ملت وجود ندارد، امکان‌پذير به نظر نمی‌رسد و قابل اثبات نخواهد بود. به ويژه‌ در ساعات محدود اخذ رای که ميليون‌ها نفر بر سر صندوق‌های رای حضور دارند. اگر چه رای دادن يک عمل حقوقی و سياسی است وعدم جنون اط شرايط صحت اعمال حقوقی است اما اصل بر برائت وعدم جنون است.
تبصره‌ی ۳ ماده‌ی ۳۹ قانون ياد شده مقرر می‌دارد: معتمدين اين ماده بايد دارای ايمان و التزام عملی به اسلام و قانون اساسی و حسن شهرت و سواد خواندن و نوشتن بوده و از عوامل مؤثر در تحکيم رژيم سابق و وابسته به گروههای غيرقانونی نباشند.
در اين خصوص نيز، باز بايد توجه داشت که اولا، احراز ايمان افراد و مسايلی نظير حسن شهرت، فاقد معيارهای عينی است و از اين رو موجب اعمال سلايق فردی و منافع گروهی می‌شود و دوم آن که بحث عوامل موثر در تحکيم رژيم سابق نيز به جهت آن که به مساله‌ی اعاده‌ی حيثيت مجرمان توجهی ندارد، امروزه يعنی حدود سی سال پس از سقوط نظام سياسی پيشين فاقد توجيه قانونی به نظر می‌رسد و سوم آن که عبارت و وصف " وابستگان به گروه‌های غير قانونی " نيز از اين جهت نادرست به نظر می‌رسد که تمايز ميان شخصيت حقوقی احزاب و گروه‌ها و شخصيت حقيقی اعضا و وابستگان به آن گروه‌ها را ناديده گرفته و غير قانونی بودن حزب و تشکيلات را به محروميت اعضای آن تسری داده است که چنين امری بر خلاف اصل شخصی بودن مجازات‌ها محسوب می‌شود.
۶. مواد ۶۶ و ۶۷ قانون انتخابات رياست جمهوری ايران مقرر می‌دارد که:
" فعاليت های انتخاباتی نامزدهای رياست جمهوری رسماً از تاريخ اعلام اسامی آنان به وسيله‌ی وزارت کشور آغاز و تا ۲۴ ساعت قبل از شروع اخذ رأی خاتمه می پذيرد."

تجربه‌ی سی‌ ساله‌ی برگزاری انتخابات پس از پيروزی انقلاب اسلامی عيان می‌سازد که محدود ساختن مهلت تبليغات به حدود يک تا دو هفته يکی از اصلی‌ترين موانع رقابت انتخابات محسوب می‌شود و در نهايت، چنين محدوديتی صرفا در راستای منافع داوطلبان مشهور قرار می‌گيرد و از سوی ديگر ممنوع‌سازی استفاده از مجموع امکانات متعارف مانند پوستر و تراکت و نظاير آن نيز امکان برگزاری انتخابات رقابتی و عادلانه را از بين می‌برد. بنابراين به نظر می‌رسد که بخش وسيعی از مقررات قانون انتخابات رياست جمهوری ايران در حوزه‌ی تبليغات داوطلبان با بند ۲ ماده‌ی ۲۱ اعلاميه‌ی جهانی حقوق بشر، بند ج ماده‌ی ۲۵ ميثاق حقوق مدنی و سياسی سازمان ملل متحد مصوب ۱۹۶۶ و بندهای ۳ و ۴ ماده‌ی ۳ اعلاميه‌ی راجع به معيارهای انتخابات آزاد و منصفانه مصوب اجلاس يکصد و پنجاه و چهارم شورای اتحاديه‌ی بين‌المجالس به تاريخ ۲۶ مارس ۱۹۹۴ در تعارض آشکار است.

ج: آيين‌نامه
با توجه به اشکالات عمده و اساسی موجود در قانون اساسی و قانون انتخابات رياست جمهوری پيرامون اين موضوع، موارد کثيری را در آيين‌نامه‌ی انتخابات ريات جمهوری می‌توان يافت که با معيارهای انتخابات آزاد، سالم و عادلانه در تعارض باشند و با عنايت به آن که اولا ايرادات در ذيل سرفصل‌های پيشين جای می‌گيرند و دوم آن که با عنايت به تغيير قانون، آيين‌نامه نيز لزوما تغيير خواهد يافت، از تطويل موضوع در اين مجال خودداری شد.
در پايان کميته‌ی انتخابات آزاد، سالم و عادلانه به عنوان يک نهاد ملی و برگزيده‌ی ديدگاه‌های گوناگون جامعه‌ی ايران اعلام می‌دارد که قانون انتخابات رياست جمهوری ايران بنا به دلايل آشکار نظير اعمال نظارت استصوابی در احراز صلاحيت کانديداها، فقدان معيارهای عينی برای داوطلبان در قوانين اساسی و عادی کشور، تضييقات شديد تبليغاتی و عدم تساوی حقيقی کانديداها در امر تبليغات، امکان ابطال انتخابات و ايراد خدشه به آرای ملت توسط کارگزاران حاکميت، مشروط بودن رای ملت به نظر مقام رهبری و همچنين تبعيض جنسيتی آشکار در صلاحيت داوطلبان اين مقام دارای تعارضات آشکار با حقوق بنيادين ملت و تعهدات بين‌المللی نظام جمهوری اسلامی ايران است. از اين رو به دولت جمهوری اسلامی ايران توصيه می‌کند تا در کوتاه‌ترين زمان، نسبت به اصلاح اين قانون اقدام کند.
نهايت آنکه به شرح فوق قانون انتخابات رياست جمهوری با قانون اساسی و اين دو قانون و با ضوابط تعين شده در انتخابات آزاد، سالم و عادلانه در تعارض است.

کميته دفاع از انتخابات آزاد، سالم و عادلانه
آبانماه ۱۳۸۷

اسامی اعضا به ترتيب حروف الفبا:
هادی اسماعيل زاده - سعيد آل آقا - هرميداس باوند – محمد بسته نگار– محمد توسلی – محمدعلی دادخواه – تقی رحمانی – عزت الله سحابی – عبدالفتاح سلطانی – خسرو سيف – سيدمحمد سيف زاده - حسين شاه ويسی - عطاءالله شيرازی - هاشم صباغيان - احمد صدرحاج سيد جوادی - شيرين عبادی - محمدعلی عمويی - مرتضی کاظميان - نرگس محمدی - سعيد مدنی - مرضيه مرتاضی لنگرودی - مهدی معتمدی مهر– علی اکبر معين فر - علی اکبرموسوی خوئينی - ابراهيم يزدی