مقدمه
فساد، پدیدهای مخرب و یکی از بزرگترین موانع توسعه پایدار و پیشرفت جوامع است که در اشکال مختلفی بروز میکند. در حالی که فساد فردی ممکن است به تخلفات محدود و قابل اصلاح افراد در یک سیستم سالم اشاره داشته باشد ، فساد سیستماتیک پدیدهای به مراتب پیچیدهتر و مخرب تر است. این نوع فساد نه تنها عملکرد نهادها را مختل میکند، بلکه بنیان اعتماد عمومی، مشروعیت حکومت و امکان توسعه پایدار را نیز تهدید میکند. در فساد سیستماتیک، خود ساختارها، قوانین، نهادها و حتی فرهنگ عمومی به گونهای در هم تنیده شدهاند که فساد به بخشی از عملکرد روزمره سیستم تبدیل میشود. مبارزه با این نوع فساد دشوارتر است زیرا نیاز به تغییرات بنیادین در ساختارها، قوانین، نهادها و فرهنگ دارد. تجربههای جهانی نشان میدهد که موفقیت در این مبارزه نیازمند ترکیبی از اراده سیاسی، اصلاحات نهادی، قوانین هوشمند، مشارکت جامعه مدنی و تغییر فرهنگی است. بدیهی است موضوع فساد در ایران، ارتباط وثیقی با ساختار سیاسی و مدل حکمرانی و شرایط کشور دارد، و در غیاب تحول بنیادین و دگرگونی ساختاری، امکان ریشه کن شدن آن وجود ندارد. با این حال، هدف این مقاله ارائه تحلیل گام به گام بر مبنای شواهد قابل مشاهده و پیشنهادهایی است که بتوان حتی در چارچوبهای حداقلی نیز درباره آنها بحث کرد. ارائه راههای مبارزه با فساد در ایران در پایان مقاله به معنای نادیده گرفتن ضرورتهای تغییرات عمیقتر نیست، بلکه تلاشی کوچک برای صورت بندی واقع گرایانه تر مسیر مبارزه با فساد است.
۱- تعریف و ماهیت فساد سیستماتیک - Systemic corruption
پیش از پرداختن به مفهوم "فساد سیستماتیک"، ضروری است معنای کلمه "سیستماتیک" را که ریشهای لاتین دارد، روشن کنیم. "سیستماتیک" در زبان فارسی معادلهایی چون "نظاممند"، "سازمانیافته"، "منظم" و "برنامه ریزی شده" دارد. وقتی چیزی "سیستماتیک" توصیف میشود، به این معناست که بر اساس یک سیستم، قاعده یا روش مشخص عمل میکند و تصادفی یا نامنظم نیست.
1-1- تعریف فساد سیستماتیک: وقتی فساد به یک هنجار تبدیل میشود
با درک مفهوم "سیستماتیک"، میتوانیم به تعریف "فساد سیستماتیک" بپردازیم. این نوع فساد به معنای گسترش و ریشه دار شدن فساد در ساختارها، فرآیندها، قوانین و حتی فرهنگ عمومی یک سازمان، نهاد یا جامعه است. در فساد سیستماتیک، مشکل صرفاً به وجود افراد فاسد محدود نمیشود، بلکه "سیستم" و "سازوکارهای" موجود به گونهای طراحی یا دچار نقص شدهاند که زمینه را برای بروز و تداوم فساد فراهم میکنند و حتی آن را تشویق میکنند. به عبارت دیگر، فساد از یک استثنا به یک "هنجار" یا "روش کار" عادی و پذیرفتهشده تبدیل میشود. فساد سیستماتیک ترکیبی از "نهادینه" و "ساختاری" است نتیجتا درک عمیقتر "فساد سیستماتیک" مستلزم توجه به مفاهیم "فساد نهادینه" و "فساد ساختاری" است، چرا که این سه اصطلاح غالباً همپوشانی دارند و به یک واقعیت واحد اشاره میکنند:
فساد ساختاری (Structural Corruption): این مفهوم بر عیوب و اشکالات ذاتی در طراحی خود ساختارها، قوانین و مقررات تأکید دارد. این اشکالات به صورت خودکار زمینه را برای فساد فراهم میکنند؛ مثلاً یک قانون مبهم، فرآیندهای پیچیده و غیرضروری، یا عدم شفافیت در تصمیمگیریها، میتوانند "روزنه های ساختاری" برای فساد ایجاد کنند.
فساد نهادینه (Institutionalized Corruption) این مفهوم به این معناست که فساد به حدی در نهادها، سازمانها و حتی هنجارهای اجتماعی یک جامعه جای گرفته که تبدیل به جزئی از روال عادی فعالیتها شده است. در این حالت، انجام کارهای فاسد، ممکن است به یک رویه معمول و حتی "ضروری" برای پیشبرد امور تبدیل شود.
بنابراین، وقتی از "فساد سیستماتیک" صحبت میکنیم، در واقع داریم به پدیدهای اشاره میکنیم که در آن فساد صرفاً یک اتفاق موردی نیست، بلکه به صورت نظاممند (سیستماتیک)، نهادینه و ریشهدار در ساختارها وجود دارد و عملکرد کلی سیستم را تحت تأثیر قرار داده است. این نوع فساد، به دلیل عمق و گستردگیاش، مانع جدی توسعه، عدالت اجتماعی و اعتماد عمومی به نهادها محسوب میشود و مبارزه با آن نیازمند اصلاحات بنیادین و جامع در تمامی ابعاد ساختاری، قانونی و فرهنگی یک جامعه است.
2-1- تمایز فساد سیستماتیک با فساد فردی
تفاوت اساسی بین فساد سیستماتیک و فساد فردی- Individual corruption در گستردگی و ریشه ای بودن آن نهفته است. فساد فردی عمل فساد آمیز یک یا چند فرد منفرد در یک سیستم نسبتاً سالم است. در این حالت، سیستم قادر به شناسایی، مجازات و اصلاح آن است. در فساد فردی، ساختار کلی نهادی سالم باقی میماند و تنها افراد خاصی از موقعیت خود سوء استفاده میکنند. این نوع فساد معمولاً قابل شناسایی، پیگیری و مجازات است زیرا نهادهای نظارتی و قضایی عملکرد مناسبی دارند. اما در فساد سیستماتیک، خود سیستم بیمار است و فساد بخشی از نحوه عملکرد عادی سیستم تلقی میشود. این تمایز اساسی، مبارزه با فساد سیستماتیک را به چالشی پیچیده تر و نیازمند اصلاحات بنیادین تبدیل میکند.
2- گذار از فساد فردی به فساد سیستماتیک: روند نهادینه شدن فساد
فساد زمانی در یک کشور به پدیدهای "سیستماتیک" تبدیل میشود که دیگر محدود به اعمال پراکنده افراد یا رویدادهای تصادفی نباشد، بلکه به بخشی ساختاری و نهادینه شده از نحوه عملکرد دولت، اقتصاد و جامعه بدل گردد. در این مرحله، فساد در تار و پود ساختارها، قوانین (یا عدم اجرای آنها)، فرآیندها و فرهنگ سازمانی ریشه میدواند و به یک هنجار غیررسمی تبدیل میشود. روند سیستماتیک شدن فساد معمولاً طی مراحل بههم پیوسته و تدریجی پیش میرود که در ادامه به تفصیل به آنها پرداخته میشود.
عادیسازی و تکرار: پذیرش فساد به مثابه هنجار
اولین گام در سیستماتیک شدن فساد، "عادیسازی و تکرار" آن است. در این مرحله، رشوههای خرد برای دریافت خدمات پایه یا اجتناب از جریمه آنقدر شایع میشود که به عنوان "هزینه انجام کار" یا "راه حل" برای مشکلات اداری پذیرفته میشود. افراد احساس میکنند برای دستیابی به حداقل حقوق خود یا جلوگیری از ضرر، چارهای جز مشارکت در این چرخه ندارند. این تکرار مداوم و مواجهه روزمره با فساد، حس غیراخلاقی بودن آن را کاهش داده و فساد را به امری عادی و حتی اجتنابناپذیر جلوه میدهد. این پذیرش ضمنی، زمینه را برای گسترش بیشتر فساد فراهم میکند.
شبکهسازی و ائتلافهای فاسد: همدستی برای منافع مشترک
با عادی شدن فساد، افراد فاسد به منظور محافظت از منافع مشترک و افزایش نفوذ خود، به سمت "تشکیل شبکههای غیررسمی و ائتلافهای فاسد" سوق پیدا میکنند. این شبکهها ممکن است شامل مقامات دولتی، کارآفرینان، مجریان قانون و حتی گروههای سازمانیافته جنایی باشند. آنها اطلاعات، منابع و حمایت را بین خود به اشتراک میگذارند و برای پوشاندن فساد خود و سرکوب مخالفان همکاری میکنند. در این فرآیند، "حلقههای فساد" شکل میگیرند که ورود به آنها اغلب مستلزم مشارکت فعال در فساد یا حداقل سکوت در برابر آن است، که خود مانعی جدی در برابر هرگونه اصلاح محسوب میشود.
ضعف نهادها و سوءاستفاده از قدرت: بستر رشد فساد
یکی از عوامل کلیدی در نهادینه شدن فساد، "ضعف ساختاری نهادها و سوءاستفاده گسترده از قدرت" است. در چنین محیطی، نهادهای نظارتی مانند قوه قضائیه مستقل، سازمانهای ضد فساد، دیوان محاسبات، رسانههای آزاد و جامعه مدنی یا به شدت ضعیف هستند و یا خود آلوده به فساد شدهاند. آنها فاقد منابع کافی، استقلال عملیاتی یا اراده لازم برای مقابله مؤثر با فساد هستند. علاوه بر این، قوانین مبهم، پیچیده یا تبعیضآمیز فضایی برای تفسیرهای سلیقهای، اخاذی و بهرهبرداری غیرقانونی ایجاد میکنند. عدم شفافیت در فرآیندهای تصمیم گیری، به ویژه در مورد قراردادهای دولتی، منابع طبیعی و بودجه، دسترسی به اطلاعات عمومی را دشوار یا ناممکن میسازد و به عدم پاسخگویی مقامات دامن میزند. در این شرایط، انتصابها و ارتقاءها به جای شایسته سالاری، بر اساس روابط شخصی، فامیلی، قومی یا رشوه انجام میشود که منجر به قرار گرفتن افراد وفادار به شبکه فساد در پستهای کلیدی میشود.
انگیزههای اقتصادی قدرتمند: سوخت فساد سیستماتیک
وجود "انگیزههای اقتصادی قدرتمند" نقش بسزایی در تعمیق فساد سیستماتیک دارد. اقتصادهای رانتی، که عمدتاً متکی بر منابع طبیعی (مانند نفت یا معادن) یا کمکهای خارجی کلان هستند و در کنترل دولت قرار دارند، فرصتهای عظیمی برای اختلاس، رشوهگیری در واگذاری امتیازات و ثروت اندوزی بیزحمت ایجاد میکنند. در چنین محیطی، شبکههای فاسد با سوءاستفاده از قدرت اداری، انحصارات غیرقانونی ایجاد کرده یا رقبا را از میدان به در میکنند، که به از بین رفتن بازار آزاد و رقابت واقعی میانجامد. علاوه بر این، ضعف یا همدستی در سیستم مالی (بانکها، بازار املاک) به پولشویی آسان کمک میکند و پولهای فاسد به راحتی شسته شده و وارد اقتصاد رسمی میشوند، که خود پاداش بزرگی برای فعالیتهای غیرقانونی است.
فرهنگ فساد: پذیرش هنجار فاسد در جامعه
با گذشت زمان و نهادینه شدن مراحل پیشین، "فرهنگ فساد" در جامعه شکل میگیرد. در این فرهنگ، رفتار فاسد نه تنها عادی، بلکه گاهی "هوشمندانه" یا "لازم برای پیشرفت" یا "زرنگی" تلقی میشود. اعتماد عمومی به نهادها و حکومت به شدت کاهش مییابد و بیاعتمادی و بیتفاوتی در میان شهروندان گسترش مییابد. اخلاقمداری و قانونگرایی به حاشیه رانده میشود و ترس از مجازات جای خود را به ترس از "از قافله عقب ماندن" و عدم دستیابی به مزایای غیرقانونی میدهد. در چنین فضایی، تابوی فساد شکسته میشود؛ صحبت کردن درباره آن یا افشای موارد فساد خطرناک تلقی شده و افراد شریف منزوی یا مورد آزار قرار میگیرند.
فضای امنیتی و جنگ دائمی: بستر پنهانسازی فساد
فراتر از عوامل اقتصادی رانتی و ضعف نهادی،بودن یا نگاه داشتن عامدانه کشور در شرایط جنگی یا ایجاد دائمی دشمن خارجی یک بستر مخرب برای نهادینه شدن فساد سیستماتیک فراهم میآورد. در چنین فضایی، هرگونه انتقاد، افشاگری، یا حتی درخواست برای شفافیت، به سرعت تحت عنوان "عامل دشمن"، "برهمزننده امنیت ملی" یا "خیانت" سرکوب میشود. این رویکرد، عملاً چشمان نظارتی جامعه مدنی، رسانههای مستقل و حتی بخشهای سالم نهادهای حکومتی را کور میکند و میدان را برای جولان شبکههای فساد کاملاً باز میگذارد.
هنگامی که تمام امور کشور تحت لوای "امنیت" و "مبارزه با دشمن" قرار میگیرد، فرآیندهای مالی و اقتصادی نیز از شفافیت خارج میشوند. بودجههای کلان و خارج از نظارت، به بهانه "هزینههای جنگ پنهان" یا "مقابله با تهدیدات خارجی" به راحتی قابل تخصیص و سوءاستفاده میشوند. در این شرایط، دیگر نیاز نیست که شبکههای فاسد به پنهانکاری پیچیده در بهشتهای مالیاتی متوسل شوند؛ چرا که خود سیستم، محمل و پوشش امنی برای پنهانسازی ارقام عظیم پولهای کثیف و قراردادهای مبهم فراهم میآورد. به عنوان مثال، در برخی کشورهای درگیر در منازعات منطقهای، هزینههای نظامی و امنیتی به شدت غیرشفاف هستند و این عدم شفافیت، فرصتی بینظیر برای اختلاس، رشوهگیری در تأمین تجهیزات و پروژههای نظامی، و پولشویی فراهم میکند. اقتصاد کشور نیز به سمت یک اقتصاد جنگی پنهان سوق داده میشود که در آن، منافع عدهای خاص در تداوم وضعیت ناامنی و جنگ نهفته است، زیرا سودهای کلان آنها از این شرایط تأمین میشود. این رویکرد، نه تنها فساد را تغذیه میکند، بلکه آن را به یک ابزار بقا برای نخبگان فاسد تبدیل مینماید و هرگونه تلاش برای مقابله با آن را به چالش میکشد.
تسخیر دولت: اوج فساد سیستماتیک
اوج سیستماتیک شدن فساد، به پدیدهای به نام "تسخیر دولت (State Capture)" منجر میشود. در این مرحله، شبکههای فاسد (معمولاً متشکل از ثروتمندان پرنفوذ و مقامات عالیرتبه) به طور غیررسمی کنترل نهادهای دولتی را در دست میگیرند. قوانین، مقررات، سیاستها و حتی تصمیمات قضایی نه برای منافع عمومی، بلکه برای حداکثرسازی سود و منافع این شبکهها طراحی و اجرا میشوند. مرز بین دولت و منافع خصوصی این شبکهها محو میشود و دولت به ابزاری برای غارت منابع کشور و سرکوب مخالفان تبدیل میگردد. در این وضعیت، ساختارها به طور کامل در خدمت فساد قرار گرفته و چالش مقابله با آن به مراتب پیچیدهتر و دشوارتر میشود.
3- ویژگیهای کلیدی فساد سیستماتیک
فساد سیستماتیک دارای ویژگیهایی است که آن را از سایر انواع فساد متمایز میکند:
نهادینه شدگی و ساختاری بودن: فساد در قوانین، رویهها، هنجارها و فرهنگ یک سیستم ریشه دوانده است. قوانین ممکن است عمداً مبهم یا پیچیده طراحی شوند تا زمینه را برای تفسیرهای سلیقهای و اخاذی فراهم کنند. این پیچیدگی قانونی و اداری امکان سوء استفاده از جانب مقامات مختلف را افزایش میدهد و شفافیت و پاسخگویی را کاهش میدهد. سیستمهای نظارتی نیز یا ضعیف هستند یا خودشان آلوده به فسادند و نمیتوانند عملکرد مؤثری داشته باشند.
گستردگی و فراگیری: فساد محدود به چند فرد یا بخش خاص نیست و در سطوح مختلف (دولت، قضاوت، پلیس، خدمات عمومی، بخش خصوصی و...) وجود دارد. این گستردگی باعث میشود که بسیاری از افراد در سطوح مختلف، از بالا تا پایین، درگیر فساد شوند یا برای انجام امور عادی خود مجبور به مشارکت در آن باشند. این وضعیت منجر به ایجاد فرهنگی میشود که در آن فساد به عنوان یک هنجار یا هزینه انجام کار پذیرفته میشود و اخلاق اجتماعی تنزل مییابد.
چرخه معیوب و خود تقویت کننده: فساد سیستماتیک یک چرخه باطل ایجاد میکند. پولهای حاصل از فساد برای خرید حمایت سیاسی، تضعیف نهادهای نظارتی و حفظ وضع موجود استفاده میشوند. کسانی که از فساد سود میبرند، انگیزه و قدرت زیادی برای حفظ این سیستم دارند. مکانیزم این چرخه به گونهای است که منابع مالی حاصل از فساد برای تقویت همان ساختارهایی که فساد را ممکن میسازند، استفاده میشود.
وابستگی متقابل شبکهای: این نوع فساد اغلب متکی بر شبکههای گستردهای از افراد و نهادهاست که برای حفاظت از یکدیگر و توزیع منافع فساد با هم همکاری میکنند. خروج از این شبکه یا افشای فساد بسیار پرهزینه و خطرناک است. افرادی که تصمیم میگیرند از این شبکهها خارج شوند یا فساد را افشا کنند، با تهدیدات جدی مواجه میشوند.
تأثیرات مخرب گسترده: فساد سیستماتیک تخریب اقتصاد، تضعیف حکمرانی و دموکراسی، تخریب خدمات عمومی، تشدید نابرابری و فقر، و هنجار شدن فساد را به دنبال دارد. به عبارت دیگر این نوع فساد مانع جدی توسعه، عدالت اجتماعی و اعتماد عمومی به نهادها است.
1-3- فساد سیستماتیک: گستره خرد تا کلان
فساد سیستماتیک زمانی رخ میدهد که فساد از یک پدیده انفرادی یا استثنایی فراتر رفته و به بخشی جداییناپذیر از نحوه عملکرد یک دولت، سازمان یا جامعه تبدیل میشود. این به معنای آن است که سازوکارهای فاسد، خواه آگاهانه طراحی شده باشند یا در طول زمان شکل گرفته باشند، موجب تسهیل و عادیسازی رفتارهای فاسد در سطوح مختلف میشوند.
در این چارچوب، نمیتوان فساد سیستماتیک را صرفاً به فساد کلان محدود کرد. در واقع، بسیاری از متخصصان و سازمانها در تعریف فساد سیستماتیک، به این نکته اشاره دارند که هم فساد خرد و هم فساد کلان، اجزای جداییناپذیر آن هستند:
فساد خرد (Petty Corruption) : این نوع فساد در مقیاس کوچک رخ میدهد و معمولاً در تعاملات روزمره بین کارمندان دولتی و شهروندان دیده میشود. مثال بارز آن، پرداخت رشوه برای تسریع روند اداری، گرفتن مجوزهای کوچک، یا اجتناب از جریمه است. زمانی که این رشوههای خرد آنقدر رایج و عادی شوند که افراد برای دستیابی به حقوق اولیه خود نیز مجبور به پرداخت آنها باشند، این خود نشانهای از سیستماتیک شدن فساد در لایههای بوروکراتیک و اجرایی است. این بخش از فساد، اعتماد عمومی به سیستم را به شدت تضعیف میکند و شهروندان را به پذیرش فساد به عنوان یک هنجار سوق میدهد.
فساد کلان (Grand Corruption) : این نوع فساد در بالاترین سطوح دولتی و با مبالغ بسیار بزرگ رخ میدهد. سوءاستفاده از بودجههای عمومی، اختلاسهای میلیاردی، دستکاری در مناقصهها و قراردادهای بزرگ دولتی، و رانتخواریهای کلان از طریق نفوذ سیاسی، نمونههایی از فساد کلان هستند. در یک سیستم فاسد، این نوع فساد نه تنها اتفاق میافتد، بلکه اغلب توسط شبکههای قدرتمند و سازمانیافتهای حمایت میشود که در تصمیمسازیها، قانونگذاریها و حتی اجرای قوانین نفوذ دارند. فساد کلان میتواند به حدی ریشهای شود که دولت (State Capture) به ابزاری برای تأمین منافع این شبکههای فاسد تبدیل گردد.
فساد بقا (Survival Corruption) : این نوع فساد به رفتارهایی اطلاق میشود که افراد، چه در جایگاه کارمند دولت و چه شهروند عادی، برای بقا یا تأمین حداقل نیازهای خود در یک سیستم ناکارآمد یا فاسد به آن روی میآورند. به عنوان مثال، یک کارمند با حقوق پایین که مجبور به دریافت رشوه میشود تا بتواند معاش خانوادهاش را تأمین کند، یا یک شهروند که برای دسترسی به خدمات ضروری (مانند درمان یا آموزش) مجبور به پرداخت غیرقانونی است. این نوع فساد نیز میتواند نشانهای از سیستماتیک شدن فساد باشد؛ زیرا نشان میدهد که سیستم رسمی قادر به تأمین نیازهای اولیه شهروندان و کارمندان خود نیست، و افراد را به سمت راههای غیرقانونی سوق میدهد.
2-3- هم زیستی انواع فساد در یک سیستم فاسد
در یک سیستم فاسد، این سه نوع فساد اغلب با هم همزیستی دارند و یکدیگر را تقویت میکنند:
فساد کلان از طریق تضعیف نهادها، نفوذ در قوانین و ایجاد انحصارات رانتی، بستری را فراهم میآورد که در آن فساد خرد و فساد بقا نیز رایج میشوند.
عادیسازی فساد خرد، پذیرش عمومی نسبت به فساد را افزایش میدهد و زمینه را برای فسادهای بزرگتر فراهم میسازد. فساد بقا نشاندهنده ناکارآمدی و نفوذ فساد در سطوح پایینتر است، که خود نتیجهای از یک سیستم بزرگتر و آلوده به فساد کلان است. بنابراین، فساد سیستماتیک به معنای فراگیری فساد در تمام ابعاد و لایههای یک سیستم است، و این فراگیری شامل هم فساد کلان (در سطوح بالا و بزرگ مقیاس)، هم فساد خرد (در تعاملات روزمره) و هم فساد بقا (ناشی از فشارهای اقتصادی و ناکارآمدی سیستم) میشود. مبارزه مؤثر با فساد سیستماتیک مستلزم پرداختن به همه این ابعاد و ریشههای ساختاری آنهاست.